Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Белгородский государственный национальный исследовательский университет
Современные проблемы экологической миграции: правовой анализ
Шпаковский Юрий Григорьевич, доктор юридических наук, профессор
кафедры экологического и природоресурсного права
Евтушенко Владимир Иванович, кандидат юридических наук,
заведующий базовой кафедрой истории государственного строительства
и права в России и Белгородском регионе
Аннотация
Проведенный в статье анализ показывает, что группа норм права, регулирующая процедуру принудительного и добровольного переселения жителей (экологической миграции) и защиты прав и свобод данных экологических мигрантов, является частным случаем, своего рода составной частью, общего правового института регламентации экологической миграции населения из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и зон экологических бедствий, территорий, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, а также защиты прав и свобод экологических мигрантов. Данный правовой институт на настоящий момент находится в стадии формирования. Основной причиной такого положения является в первую очередь отсутствие базового федерального закона, определяющего общие принципы функционирования правового механизма регулирования принудительного или добровольного временного или постоянного переселения населения из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических мигрантов. Проведенный в статье анализ позволяет определить правовой статус экологического мигранта как юридически закрепленное состояние лица, которое вследствие ухудшения качества окружающей природной среды и нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду покинуло место своего постоянного жительства или пребывания и которому, в случае долговременности стабилизации экологической обстановки в районе прежнего места жительства или пребывания, по новому месту жительства до момента полного его обустройства предоставлены дополнительные гарантии, которые облегчают реализацию отдельных, присущих только этой категории лиц прав, свобод и обязанностей и которые должны быть закреплены как в международном, так и во внутригосударственном законодательстве (Конституции Российской Федерации и отраслевых нормативных актах).
Ключевые слова: экологическая миграция; экологический мигрант; чрезвычайная ситуация; зона экологического бедствия; переселение; экология; окружающая среда; антропогенное воздействие; правовой институт; чрезвычайная ситуация.
Abstract
Modern Problems of Ecological Migration: Legal Analysis
Yuriy G. Shpakovskiy, Dr. Sci. (Law), Professor of the Department of Environmental and Natural
Resources Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Vladimir I. Evtushenko, Cand. Sci. (Law), Head of the Basic Department of the History of State
Building and Law in Russia and the Belgorod Region, Belgorod State National Research University
The conducted analysis shows that the group of legal norms regulating the procedure of forced and voluntary resettlement of residents (environmental migration) and the protection of the rights and freedoms of these environmental migrants is a special case, a kind of integral part, of the general legal institution for regulating environmental migration of the population from emergency areas of natural and man-made nature and zones of environmental disasters, i.e. territories where the constitutional right of a person and a citizen to a favorable environment is violated, as well as protection of the rights and freedoms of environmental migrants. This legal institution is currently at the stage of formation. The main reason for this situation is, first of all, the absence of a basic federal law that defines the general principles of the functioning of the legal mechanism for regulating forced or voluntary temporary or permanent resettlement of the population from areas where the right of a person and citizen to a favorable environment (environmental migration) is violated, and the protection of rights and freedoms of environmental migrants. The conducted analysis makes it possible to determine the legal status of an ecological migrant as a legally enshrined state of a person who, due to the deterioration of the quality of the natural environment and violation of the constitutional right of a person and citizen to a favorable environment, left his place of permanent residence or stay and who, in the case of long-term stabilization of the ecological situation in the area of the previous place of residence or stay, obtains additional guarantees at the new place of residence until the moment of its complete arrangement facilitating the implementation of individual rights, freedoms and obligations inherent only to this category of persons and which must be enshrined in both international and domestic legislation (the Constitution of the Russian Federation and sectoral regulations).
Keywords: ecological migration; ecological migrant; emergency; zone of ecological disaster; resettlement; ecology; environment; anthropogenic impact; legal institution; emergency.
Основная часть
Уже стало вполне очевидным, что развитие мировой цивилизации сопровождается тенденцией увеличения опасностей и угроз экологического характера для человека и общества в целом. Состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточены большая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья (составляет около 15 % территории страны), оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам.
Природные комплексы России на протяжении длительного времени испытывают сильное антропогенное воздействие. Среди них преобладают промышленно-городские агломерации; сюда входят также сельскохозяйственные и рекреационные территории. Анализируя экологическую ситуацию в России, необходимо иметь в виду, что окружающая среда все в большей степени испытывает последствия неупорядоченной урбанизации, деградации ландшафтов, глобальных изменений климата и других причин. Самыми неблагополучными с точки зрения экологии являются города Абакан (Хакасия), Новокузнецк (Кемеровская область), Ангарск (Иркутская область), Норильск (Красноярский край), Петровск-Забайкальский (Забайкальский край), Братск (Иркутская область) и др. Среди них преобладают центры черной и цветной металлургии, химической и целлюлозно-бумажной промышленности.
Жители этих городов и регионов проживают в экологически неблагоприятных условиях. Но не их в этом вина. Так сложилось исторически, на протяжении десятилетий.
Поправки к Конституции Российской Федерации, одобренные на всенародном голосовании 1 июля 2020 г., еще раз доказали, что Конституция, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, предоставляет каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 2 и 42). Возложение на государство обязанностей по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека, равно как и по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предполагает организацию охраны окружающей среды, предупреждение и ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф, в том числе радиационных (ч. 1 ст. 7 и ст. 18 Конституции РФ).
Риторическим является вопрос: возможно ли переехать из неблагополучных регионов, защищая свои экологические права, при активной поддержке государства? Обязано ли государство оказывать в этом случае поддержку гражданам, прежде всего материальную?
Авария на Чернобыльской АЭС стала отправной точкой, когда все международное сообщество пришло к осознанию не только существования такого социального явления, как экологическая миграция -- миграция населения из районов, где нарушается естественное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, но и необходимости принятия соответствующих правовых норм по ее регулированию. Правовой статус экологических мигрантов, ставших таковыми в результате Чернобыльской аварии, регламентируется не только соответствующим законодательным актом, но и отсылочными нормативными актами, в первую очередь постановлениями Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления гражданам единовременной денежной компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и др. «Чернобыльское» законодательство дает наглядный пример эффективной, действенной (как показывает практика) и законодательно проработанной группы норм права по регламентации принудительного или добровольного переселения жителей из районов, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических мигрантов.
Если группа норм права регулирует общественные отношения, относящиеся к одному и тому же социальному явлению, отличному от других, данная группа представляет собой обособленный структурный элемент системы права -- правовой институт. Анализ показывает, что группа норм права, регулирующая процедуру принудительного и добровольного переселения жителей (экологической миграции) из района Чернобыльской катастрофы и защиту прав и свобод данных экологических мигрантов, является частным случаем, своего рода составной частью общего правового института регламентации экологической миграции населения из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и зон экологических бедствий, территорий, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, а также защиты прав и свобод экологических мигрантов.
Правовой институт регламентации экологической миграции населения из районов экологических бедствий и зон произошедших природных катастроф или техногенных аварий, районов, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, а также защиты прав и свобод экологических мигрантов на настоящий момент находится в стадии формирования. Основной причиной такого положения является в первую очередь отсутствие базового федерального закона, определяющего общие принципы функционирования правового механизма регулирования принудительного или добровольного временного или постоянного переселения населения из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических мигрантов.
В то же время возрастание на территории нашей страны количества зон экологического бедствия и рост числа чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ставят на повестку дня необходимость разработки и принятия данного федерального нормативного акта и создания по-настоящему действенного правового механизма регулирования процесса принудительного или добровольного переселения населения из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических мигрантов.
Правовое регулирование данного социального явления невозможно осуществлять только в рамках одной отрасли права. Как отмечала Е. В. Сидорова, «...традиционных отраслей права становится явно недостаточно для адекватного ответа правовой системы на вызовы внешней среды». Правовая регламентация экологической миграции и защиты прав и свобод экологических мигрантов осуществляется нормами самых различных отраслей права -- конституционного, экологического, административного, гражданского, уголовного и др. Соответственно, данный правовой институт будет являться комплексным правовым институтом. В то же время анализ показывает, что основополагающими и превалирующими при правовом регулировании экологической миграции и защиты прав и свобод экологических мигрантов являются именно нормы конституционного права, так как ключевой задачей экологической миграции является защита конституционного прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, и, соответственно, прав на жизнь, охрану здоровья и т. д.
Восстановление нарушенных прав экологических мигрантов возможно двумя путями:
1. Возвращение экологических мигрантов на прежнее место жительства после нормализации экологической обстановки и компенсация понесенного ими морального и материального вреда.
2. В случае невозможности нормализации в зоне исхода экологические мигранты должны быть обустроены на новом месте жительства. Действие правового статуса экологического мигранта оканчивается либо моментом полного его обустройства по новому месту жительства, либо его возвращением на прежнее место жительства, соответственно, правовой статус экологического мигранта имеет срочный характер. В то же время представляется возможным даже после полного обустройства экологического мигранта на новом месте жительства той категории мигрантов, которая выражает желание вернуться после нормализации экологической обстановки на прежнее место жительства, оставлять своего рода квазистатус экологического мигранта, который, например, позволит получить льготы при возвращении на прежнее место жительства и обустройства на нем.
Если рассматривать место правового статуса экологического мигранта в классификации в зависимости от объема правосубъектности, то его можно определить как специальный правовой статус. В основе данного правового статуса лежат права, обязанности и юридические гарантии, обеспечивающие правовую социальную и политическую защиту и способствующие восстановлению нарушенных прав граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, вынужденных покинуть место проживания или пребывания из-за резкого ухудшения экологической обстановки в результате экологической природной или техногенной катастрофы или неразумной природно-хозяйственной деятельности человека.
Таким образом, правовой статус экологического мигранта -- юридически закрепленное состояние лица, которое вследствие ухудшения качества окружающей природной среды и нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду покинуло место своего постоянного жительства или пребывания и которому, в случае долговременности стабилизации экологической обстановки в районе прежнего места жительства или пребывания, по новому месту жительства до момента полного его обустройства предоставлены дополнительные гарантии, облегчающие реализацию отдельных, присущих только этой категории лиц прав, свобод и обязанностей, которые должны быть закреплены как в международном, так и во внутригосударственном законодательстве (Конституции Российской Федерации и отраслевых нормативных актах).