Субсидирование сельского хозяйства в Евразийском экономическом союзе: основные ориентиры и мировой опыт
хозяйство сельский поддержка евразийский
Сухарева А.С, Янина Е.В.
Рассмотрены тенденции в использовании инструментов поддержки сельскохозяйственного производства в странах Евразийского экономического союза во взаимосвязи с развитием производства и экспорта сельскохозяйственной продукции. Проведен сравнительный анализ практики использования инструментов поддержки в странах ЕАЭС в соответствии с положениями Договора о ЕАЭС и положениями ВТО, а также с применением инструментов поддержки крупнейшими производителями сельскохозяйственной продукции в мире - ЕС, США, Канадой, Китаем, Австралией, Бразилией, Индией.
Ключевые слова: ЕАЭС, субсидирование, ВТО, сельское хозяйство, сельскохозяйственные товары.
В сельскохозяйственном секторе государств - членов ЕАЭС в последние годы наблюдаются положительные тенденции развития. Следует отметить, что для всех стран сельское хозяйство - один из самых значимых секторов, обеспечивающих не только экономическое, но и социальное благополучие, а также национальную безопасность и продовольственную независимость. С точки зрения условий развития сельского хозяйства климатические показатели и природные ресурсы наиболее благоприятны в Республике Армения, Республике Казахстан и Кыргызской Республике. Но одновременно именно в этих странах сельское хозяйство является высоко социально ориентированным сектором экономики, хотя, по экспертным оценкам, в Армении и Кыргызстане объемы государственной поддержки меньше, чем в других странах ЕАЭС [1]. В Беларуси и России большая часть территории приходится на природно-климатические зоны высокорискового земледелия и скотоводства с нестабильными результатами. В совокупности для всех государств - членов ЕАЭС государственная поддержка сельского хозяйства имеет приоритетное значение для устойчивого развития сектора.
В 2018 г. производство в ЕАЭС продукции сельского хозяйства в текущих ценах составило 108,9 млрд долл., оставшись почти на уровне предыдущего года. Прирост продемонстрировали Казахстан и Кыргызстан - на 3,4 и 2,3% соответственно. В целом по союзу за 2016-2018 гг. прирост сельскохозяйственного производства составил 1,8%. Стабильно увеличиваются объемы производства основных видов продукции сельского хозяйства. В 2018 г. в государствах - членах ЕАЭС произведено 19,1 млн т скота и птицы (на убой в живом весе), что больше уровня прошлого года на 2,7%, собрано зерновых и зернобобовых культур около 145 млн т. В отношении производства молока - наиболее субсидируемого сельскохозяйственного товара в государствах союза - рост составил 1,4% по сравнению с прошлым годом.
В целом достаточно устойчивая тенденция к росту сельскохозяйственного производства наблюдается в странах ЕАЭС с 1999 г. (рис. 1). Исключением является снижение объема производства в 2010 г. из-за аномальной засухи в европейской части России, а также сокращения производства в Армении и Казахстане. Темпы развития производства растениеводческой продукции в целом нарастали за исключением спада в 2010 г., тогда как в производстве продукции животноводства среднегодовые темпы прироста в последние годы замедлялись по сравнению с 2000-2010 гг. В результате средняя доля продукции растениеводства стран ЕАЭС в 2014-2016 гг. увеличилась до 51% по сравнению с 49% в 2000-2004 гг.
Динамика развития сельскохозяйственного сектора в отдельных странах ЕАЭС была неравномерной, даже с учетом устранения кратковременных колебаний объемов производства из-за погодных условий. В частности, в Армении наблюдались резкие колебания темпов развития сектора, максимальными они были в 1999-2006 гг., в следующем пятилетии резко сократились, а затем начали восстанавливаться. В Беларуси и Казахстане в целом наблюдалась тенденция к снижению темпов развития производства, а в Кыргызстане и России отмечалась устойчивая тенденция к наращиванию темпов развития сектора (рис. 2).
Благодаря общей тенденции к росту производства создавались условия для развития экспорта и улучшения торгового баланса сельскохозяйственной продукции. Основные тенденции в развитии торговли сельскохозяйственной продукцией в ЕАЭС продемонстрированы на рис. 3. В то же время страны - члена ЕАЭС в целом остались нетто-импортерами сельскохозяйственной продукции.
Рис. 1. Динамика производства продукции сельского хозяйства стран ЕАЭС в постоянных ценах 2004-2006 гг., млрд долл.: -- сельскохозяйственная продукция; -- продукция растениеводства; -- продукция животноводства
Рис. 2. Среднегодовые темпы прироста производства сельскохозяйственной продукции в отдельных странах ЕАЭС 2001-2016 гг., %:
¦ 1999-2201/2004-2006; ¦ 2009-2011/2004-2006; I 2014-2016/2009-2011
При этом отрицательный баланс торговли в данном секторе значительно вырос к 2011-2013 гг., а затем существенно сократился за счет уменьшения объемов импорта из третьих стран и заметного роста экспорта за пределы ЕАЭС. Одновременно достаточно устойчиво активизировалась и взаимная торговля между странами союза. В целом за рассматриваемый период наиболее высокие среднегодовые темпы развития были характерны для экспорта в третьи страны, который увеличивался в среднем за год на 16%, а импорт из третьих стран - в среднем на 6% в год. Взаимный экспорт стран - членов ЕАЭС расширялся примерно на 14% в год.
За 2018 г. в странах союза рост экспорта продовольствия и сельскохозяйственного сырья в третьи страны опережал рост импорта (за исключением Армении и Кыргызстана). Объем взаимной торговли продовольствием и сельскохозяйственным сырьем в 2018 г. увеличился на 5,2% по отношению к 2017 г. и составил 8,7 млрд долл.
Развитие сельского хозяйства в подавляющем большинстве стран мира происходит при финансовом участии государства [3]. Одной из обязанностей любого государства мира является обеспечение пищей своего населения. Поэтому развитие сельского хозяйства приобретает стратегическую значимость любой государственной политики. Одновременно развитие аграрного сектора сопряжено с большим числом рисков (климатических, экономических и др.), для снижения влияния которых государство использует свои ресурсы, в том числе финансовые. С целью снижения влияния субсидий на торговлю, а также для создания конкурентных условий для развития сельского хозяйства государства договариваются о принципах и правилах поддержки аграрного сектора.
Главные правила государственной поддержки сельского хозяйства государств - членов ЕАЭС изложены в приложении № 29 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. [4]. «Протокол о мерах государственной поддержки сельского хозяйства» (далее - Протокол). Основные подходы, заложенные в этом документе, соответствуют подходам принятым в ВТО: классификации ограничений в отношении поддержки для минимизации искажающего влияния на торговлю, внутреннего упорядочения мер поддержки по направлениям (продуктовая, непродуктовая), установления пределов по объемам государственной поддержки [6]. Это в полной мере относится к пониманию сути государственной поддержки, ее объектам и классификации [5]. Так, меры государственной поддержки аграрного сектора в ЕАЭС делятся на три группы:
• меры, не оказывающие искажающего воздействия на взаимную торговлю государств-членов сельскохозяйственными товарами (аналог мер «зеленой корзины» в концепции ВТО, не подлежат сокращению и ограничению);
• меры, оказывающие искажающее воздействие на взаимную торговлю государств-членов сельскохозяйственными товарами (аналог мер «желтой» («янтарной») корзины ВТО, подлежат ограничению и сокращению для Республики Беларусь);
* меры, в наибольшей степени оказывающие искажающее воздействие на торговлю государств-членов сельскохозяйственными товарами (аналог экспортных и импортозамещающих субсидий, предоставление которых запрещено для промышленных субсидий в рамках ВТО, а также и экспортных сельскохозяйственных субсидий).
При использовании мер «зеленой корзины» отсутствуют ограничения в объемах. Такая поддержка позволяет создать необходимые условия для развития сельского хозяйства, повышения уровня жизни в сельской местности, улучшения рыночной и социальной инфраструктуры и, как следствие, условия для устойчивого роста производства сельскохозяйственной продукции. В государствах - членах ЕАЭС наметилась очевидная тенденция увеличения объемов не искажающих торговлю мер государственной поддержки сельского хозяйства, роста числа «зеленых» программ. Однако их объемы по-прежнему невелики и за редким исключением уступают размерам мер «желтой корзины».
С учетом различного уровня экономического развития стран ЕАЭС сопоставление номинальных объемов бюджетных субсидий не позволит провести сравнительную оценку состояния государственного субсидирования пяти государств одновременно. В связи с этим более показательным будет уровень предоставленных субсидий по отношению к стоимостному объему производства сельскохозяйственной продукции в соответствующем периоде. Так, уровень мер «зеленой корзины» в валовом объеме сельскохозяйственной продукции в последние четыре года в государствах - членах ЕАЭС имеет разнонаправленные тенденции (рис. 4). В Армении наблюдается стабильный рост доли неискажающих мер поддержки: с 0,3% в 2012 г. до 3,7% в 2017 г. Такой рост обеспечен увеличением финансирования услуг, связанных с инфраструктурой в 2014 г. и направленных на развитие систем ирригации, а также на увеличение водообеспеченности орошаемых территорий. Доля таких расходов в объеме мер «зеленой корзины» Республики Армения в 2017 г. составила порядка 90%. В России увеличение доли поддержки произошло за счет введения программы «несвязанной» поддержки доходов в конце 2012 г., субсидии на которую составляют примерно треть средств не искажающей торговлю поддержки.
В Республике Беларусь основные средства направляются на финансирование программ региональной помощи, охраны окружающей среды и инфраструктурные услуги. Борьба с вредителями и болезнями, а также инспекционные услуги - основные статьи расходов в рамках мер «зеленой корзины» Республики Казахстан, где уровень такой поддержки снизился с 2,9 до 2% валового производства продукции сельского хозяйства. В Кыргызской Республике практически вся поддержка в рамках мер «зеленой корзины» направляется на финансирование инфраструктурных услуг. Основным требованием названного Протокола ЕАЭС и Соглашения ВТО по сельскому хозяйству является ограничение поддержки сельского хозяйства, относящейся к мерам «желтой корзины». Кроме того, в соответствии с Договором о ЕАЭС обязательства государств - его членов по мерам, оказывающим искажающее воздействие на торговлю и принятым в качестве условия присоединения к ВТО, являются обязательствами в рамках ЕАЭС [4].
Только Республике Беларусь как государству - неучастнику ВТО надлежит следовать договоренностям в рамках Договора о ЕАЭС по соблюдению 10%-ного уровня мер «желтой корзины» стоимостного объема производства сельскохозяйственных товаров.
В соответствии с Соглашением ВТО по сельскому хозяйству объем мер поддержки в рамках «желтой корзины» ограничен предельным объемом так называемых «агрегированных мер поддержки» (АМП1). Государство - член ВТО выполняет свои обязательства, если его АМП в отчетном периоде не превышает согласованного им уровня обязательств.
Обязательства Республики Армения, Республики Казахстан и Кыргызской Республики по мерам «желтой корзины» сводятся к непревышению минимального порогового уровня субсидирования (de minimis АМП означают годовой объем поддержки в денежном выражении в отно-шении какого-либо сельскохозяйственного продукта, предназначенной для производителей основного сельскохозяйственного продукта, или поддержки, не связанной с конкретным продуктом для сельскохозяйственных производителей в целом. de minimis - поддержка, не связанная с конкретным продуктом, не превышающая установленный уровень от общей стоимости сельскохозяйственной продукции, или поддержка, связанная с конкретным продуктом, не превышающая установленный уровень от общей стоимости производства основного сельскохозяйственного продукта в течение соответствующего года. в терминологии ВТО), который составляет 5% для Республики Армении и Кыргызской Республики и 8,5% для Республики Казахстан, т.е. АМП должен быть равен нулю. Условиями присоединения Российской Федерации к ВТО по искажающим торговлю сельскохозяйственными товарами мерам стала помимо 5%-ного уровня de minimis возможность использования АМП в размере 9,0 млрд долл. в 2012 г. с сокращением до 4,4 млрд долл. к 2018 г.
Уровень мер «желтой корзины» в валовом объеме производства продукции сельского хозяйства в странах союза имеет неоднозначную тенденцию (рис. 5). В Республике Армения и Кыргызской Республике доля искажающих мер поддержки в 2012-2017 гг. оставалась практически неизменной: в пределах 0,5% валового сельскохозяйственного производства. В Республике Казахстан доля мер «желтой корзины» увеличивалась и в 2017 г. в производстве сельского хозяйства составила 6,2%. Снижение уровня искажающей поддержки произошло в Российской Федерации: до 3,4% к 2017 г. «Рекордсменом» по сдерживанию расходов на искажающую поддержку является Республика Беларусь, где доля мер «желтой корзины» за пятилетний период снизилась на 8 процентных пунктов, однако остается самой высокой среди государств - членов союза - 9,3%.