Суверенитет или автономия?
Д.М. Худолей
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и финансового права
Анализируются понятия «суверенитет», «государственный суверенитет», «народный суверенитет», «автономия». Определены атрибуты государственного суверенитета. Установлено, что современные государства не обладают всеми признаками государственного суверенитета, ввиду чего утрачивают право на существование концепции и единого государственного суверенитета, и расщепленного (состоящего из двух или трех звеньев) суверенитета. Автор предлагает отказаться от использования данной категории.
Ключевые слова: суверенитет; суверенные права; автономия
В науке конституционного права сложилось несколько концепций государственного суверенитета:
1) государственный суверенитет един и неделим как в унитарном, так и в федеративном государстве [1, c. 12; 15, с. 154; 17, с. 23; 34, с. 43];
2) в федеративных государствах суверенитетом обладает вся федерация в целом, федеральный центр и субъекты федерации наделены лишь ограниченным суверенитетом [16, с. 78; 28, с. 32; 29, с. 21; 33, с. 11; 36, с. 22];
3) суверенитетом обладают только субъекты федерации [35, c. 45].
Как указал Конституционный суд РФ в п. 2.1 мотивировочной части постановления №10-П от 7 июня 2000 г., суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении [22]. Указанное определение практически ничем не отличается от общераспространенного в современной науке теории государства и права дефиниции. Однако далее в своем знаменитом постановлении Конституционный суд РФ сделал вывод, который неоднозначно оценивается рядом ученых: носителем государственного (выделено мною. - Д.Х.) суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации, следовательно, субъекты Федерации суверенитетом не обладают (даже остаточным). Республики в составе Российской Федерации, объявленные Конституцией государствами, в силу этого оказываются такими же субъектами, лишенными суверенитета, что и края, области. Словосочетание «республика (государство)», по мнению Конституционного суда, носит условный характер и отражает исторические особенности, но ни в коей степени не подчеркивает возможность существования внутри федеративного государства иного суверенитета, кроме суверенитета самого федеративного государства. Отсутствие у субъектов РФ, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями ч. 4 ст. 15 и ст. 79 Конституции Российской Федерации 1993 г. [13], из которых вытекает, что только Российская Федерация может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.
На наш взгляд, в указанном постановлении Конституционный суд совершил две грубейшие логические ошибки. Во-первых, суд необоснованно смешал две различные категории: «государственный суверенитет» и «народный суверенитет». Во-вторых, в постановлении суд уравнял категории «федеративное государство» и «федеральный центр». Рассмотрим эти замечания подробнее.
Как считают многие отечественные и зарубежные ученые, народный суверенитет - принадлежащая народу верховная власть [28, с. 167]. Именно такое его понимание зафиксировано в ст. 2 Конституции Азербайджана от 12 ноября 1995 г. [6]. Содержанием народного суверенитета является право создавать государство, определять политику государства и др. Принцип самоопределения народов, закрепленный в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами от 24 октября 1970 г. [2] в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций [30], исключает возможность сецессии (одностороннего выхода) в государствах, соблюдающих принцип равноправия народов. В силу этого можно однозначно сделать вывод о том, что и в унитарном, и в федеративном государстве народный суверенитет един и неделим.
Государственный суверенитет и народный суверенитет - понятия близкие, но не тождественные. На наш взгляд, в демократическом государстве государственный суверенитет производен от народного, но не сводим к нему. Народный суверенитет означает принадлежность власти народу, это одно из оснований демократии [32]. Народ вправе создать государство, вправе изменить его форму (форму правления, форму государственного устройства, государственный режим). В конце концов, народ вправе разрушить государство, свергнуть деспотического правителя и др. Нетрудно заметить, что концепция народного суверенитета связана с теорией общественного договора. Народ создает государство, но своего суверенитета не утрачивает и сохраняет право на сопротивление угнетению.
Государственный суверенитет - независимость и верховенство государственной власти. Государственный суверенитет существует и в абсолютной монархии, в которой носителем суверенитета является не народ, а монарх.
Однако Конституционный суд в своем постановлении, рассмотрев конституционные положения ст. 3 и 4, решил, что в них идет речь именно о государственном суверенитете. Рассмотрим подробнее эти положения. В статье 3 указано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. В статье 4 содержатся следующие нормы: суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации; Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
На наш взгляд, положения статей вполне очевидны. Статья 3 посвящена народному суверенитету (в ч. 1 говорится о принадлежности власти народу), ст. 4 - государственному суверенитету Российской Федерации.
Мы считаем, что Конституционный суд, толкуя положения ст. 3 и 4, неверно уяснил смысл конституционных установлений. Принадлежность верховной власти многонациональному народу России еще не означает, что государственный суверенитет является единым и неделимым.
К сожалению, в Конституции Российской Федерации не используется термин «федеральный центр» или «Союз», как, например, в Бразилии [6]. Вместо него, как мы думаем, используется обозначение «Российская Федерация». Это обстоятельство обусловливает вторую ошибку: отождествление федерального уровня государственной власти со всем государством.
Многие отечественные ученые придерживаются следующее подхода к определению государства: это есть единство трех составляющих (территории, населения, публичной власти) [5, c. 109]. Территория и населения - это общие признаки и для всего федеративного государства, и для федерального центра. Однако по признаку публичной власти эти категории нетождественны. Федеративное государство включает в себя органы государственной власти федерального центра, субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Таким образом, федеральный центр - это высший уровень государственной власти в федеративном государстве, но это не есть само федеративное государство. Проще говоря, федеральный центр - это территория федерального государства вместе с проживающим здесь населением, находящимся под управлением только федеральных органов государственной власти. Следовательно, федеральный центр - это не есть Российская Федерация. Таким образом, положения российской Конституции звучат двусмысленно.
В указанном постановлении Конституционный суд сослался на положения ст. 79 Конституции, предусматривающей право Российской Федерации передавать международным организациям часть своих полномочий. Возникает вопрос: в каком значении здесь используется категория «Российская Федерация» (как все федеративное государство или только как федеральный центр)? На наш взгляд, право передавать международным организациям часть своих полномочий принадлежит именно федеральному центру, поскольку и субъекты Федерации также могут участвовать в некоторых международных организациях. В статье 79 указано, что членство в международной организации не может ограничивать права человека, а регулирование прав человека, согласно ст. 71, отнесено к ведению федерального уровня власти (федерального центра).
Именно федеральные органы государственной власти принимают решение об участии в той или иной международной организации, подписании и ратификации международных договоров и др. За редким исключением эти вопросы находятся вне компетенции органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Таким образом, в этих отношениях участвует именно федеральный центр, а не все федеративное государство в целом.
В современном мире сложилось представление о трехзвенном строении федерации: федеральный центр, субъекты федерации и муниципалитеты (такая структура федерации, например, признана в Бразилии и Мексике) [6; 7]. При внимательном анализе мы обнаружим, что каждый уровень публичной власти обладает признаками государственного суверенитета.
Статья 4 Конституции РФ отразила следующие свойства государственного суверенитета РФ (т. е. всего федеративного государства): верховенство Конституции, территориальную целостность и неприкосновенность. Также в литературе, в судебных решениях отдельных конституционных судов субъектов РФ указываются следующие атрибуты суверенитета:
- учредительная власть (право того или иного политико-территориального образования самостоятельно принимать и изменять основополагающий акт);
- гражданство (устойчивая правовая связь между человеком и политико-территориальным образованием, выражающимся в совокупности взаимных прав и обязанностей);
- возможность участия в международном общении;
- атрибуты государственности (герб, гимн, флаг и др.) [23; 25].
Федеральный центр, как можно заметить, не обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти, так как самостоятельность федерального центра определена в рамках ст. 71 и 72 Конституции. Федеральный центр не вправе вторгаться в сферу компетенции субъектов Федерации (ст. 73 Конституции) и местного самоуправления (ст. 130, 132 Конституции). Следовательно, федеральный центр, обладая всеми атрибутами суверенитета, если и обладает государственным суверенитетом, то только ограниченным.
Конституции и уставы субъектов РФ обладают верховенством среди региональных нормативно-правовых актов, изданных по вопросам исключительного ведения субъектов РФ (п. 3.3 мотивировочной части определения Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 г. №92-О) [27]. Субъекты Федерации обладают и территориальной неприкосновенностью (ч. 3. ст. 67 Конституции РФ).
Субъекты РФ обладают учредительной властью и самостоятельно принимают и изменяют собственные учредительные акты (ст. 5, 7, 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) [19]. Как и во многих федерациях, конституции и уставы субъектов РФ не требуют какого-либо одобрения со стороны федеральных органов государственной власти для их вступления в силу.
Субъекты РФ не вправе заключать международные договоры в их буквальном значении, однако они вправе заключать международные соглашения, быть членами международных организаций, созданных для этих целей, открывать представительства за рубежом (ст. 1, 10 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. №4-ФЗ) [18].
Безусловно, субъекты РФ обладают атрибутами государственной власти (герб, гимн, флаг, республики также вправе установить государственный язык). Заметим, что Конституция РФ использует формулировку «государственный язык субъекта РФ», а не «язык официального общения». Представляется нелогичным в этой связи утверждение, что термин «государство» в отношении республик в составе РФ является условным, лишенным своего буквального смысла.
Весьма спорным является вопрос о том, вправе ли субъекты РФ устанавливать собственное гражданство. Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в п. 3.3 мотивировочной части определения №250-О от 6 декабря 2001 г. [26], республики не вправе устанавливать собственное гражданство. В настоящий момент лишь в двух субъектах РФ предусматривается гражданство (Татарстан и Тыва). Более того, имеется и соответствующее постановление Конституционного суда Республики Татарстан, содержащего определение гражданства республики [24]. Так, провозглашается, что каждый гражданин РФ, проживающий в Республике Татарстан, признается гражданином Татарстана. Гражданство Республики Татарстан является производным от гражданства Российской Федерации. В силу этого согласно принципу единого гражданства, не возникает двойного гражданства со всей Федерацией и субъектом РФ. Этот вывод основывается на том, субъект Федерации является частью федеративного государства, поэтому гражданство субъекта РФ - это также часть гражданства всего федеративного государства (условно говоря, это «ограниченное», «расщепленное» гражданство). Оно выражается в совокупности взаимных прав и обязанностей между человеком и субъектом Федерации. Субъект Федерации не вправе регулировать правовой статус человека, однако он участвует в защите этих прав и свобод. В силу этого в субъектах могут устанавливаться дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина. Например, в Республике Кабардино-Балкария гарантируется оплачиваемый трехлетний отпуск по уходу за ребенком [9]. До 2008 года в данной республике на каждого ребенка открывался именной счет в банке. Указанные гарантии распространялись только на граждан РФ, проживающих на территории Республики Кабардино-Балкария. Эти дополнительные права лиц обусловлены правовой связью между ними и субъектом Федерации, в первую очередь уплатой гражданином региональных налогов.