Здесь уместно небольшое отступление. В современном мире в монархических государствах нередко вместо термина «гражданство» используется категория «подданство». Этимологически термин «подданный» означает, что лицо уплачивает дань (т.е. налог). Можно утверждать, что главной обязанностью гражданина является уплата налогов, а уклонение от их уплаты - тяжким преступлением (достаточно вспомнить растиражированный в СМИ призыв «платить налоги и спать спокойно»). Очевидно, что наличие региональных налогов и сборов косвенно подтверждает существование у субъектов РФ гражданства. Формально оно отрицается федеральным законодателем, Конституционным судом, однако оно существует де-факто под другим названием (правовая связь между лицами, постоянно проживающими на территории субъекта, и данным субъектом Федерации). Существование этой связи мы видим и избирательном законодательстве. Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона №184-ФЗ депутатов региональных парламентом избирают граждане, постоянно проживающие на территории данного субъекта Федерации, прочие лица лишены на таких выборах активного избирательного права. Безусловно, эта норма подчеркивает существование правовой связи между депутатами региональных парламентов и населением субъектов.
Во многих зарубежных федерациях субъекты де-юре устанавливают собственное гражданство [5, c. 78]. При этом стоит отметить, что оно также обозначает правовую связь между субъектом федерации и гражданином федеративного государства, проживающим на территории данного субъекта.
Таким образом, субъекту федерации присущи практически все признаки суверенитета. Есть два «но»: субъект федерации не является полноправным субъектом международного права; субъект федерации полноправен (т. е. суверенен) лишь в вопросах исключительного ведения субъекта федерации (ст. 73 Конституции РФ). В этих вопросах субъект федерации обладает независимостью, верховенством законодательной, исполнительной и судебной власти. Очевидно, что субъекты федерации если и обладают суверенитетом, то только ограниченным.
Муниципалитеты также обладают отдельными чертами суверенитета. Они также имеют атрибуты государственности (герб, гимн, флаг). Во многих странах муниципалитеты наделены учредительной властью и самостоятельно принимают уставы (хартии). К сожалению, в России муниципалитеты лишены этого права: уставы муниципальных образований подлежат обязательной регистрации в федеральных органах юстиции (ч. 2 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, действующего в ред. от 29 декабря 2010 г.) [20].
Уставы муниципальных образований имеют верховенство на территории муниципального образования в вопросах местного ведения. Территория муниципальных образований также является неприкосновенной (ст. 11, 13 Федерального закона №131-ФЗ). Между муниципалитетом и лицом, постоянно проживающим на его территории, также существует устойчивая связь. Это выражается, в том числе и в виде обязанности по уплате местных налогов, а также в нюансах избирательного законодательства. Так, в ч. 5 ст. 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г.) [21] содержится норма о том, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума при выборах в органы местного самоуправления, на местном референдуме. Таким образом, гражданин, призванный на военную службу, не утрачивает правовой связи со своим муниципальным образованием независимо от места своего нахождения.
Более того, этимологически термин «гражданин» происходит от слова «горожанин». Указанная особенность существует во многих языках. Так, на Украине «гражданство» - это «грамодянство», а «грамода» - это город [3, c. 103]. По-английски «гражданство» - это «citizenship», а «city» - это и есть город. На наш взгляд, между человеком и муниципалитетом существует правовая связь, аналогичная связи между гражданином и субъектом федерации.
Муниципалитеты вправе участвовать и в международном общении. Так, они могут заключать соглашения о культурном и экономическом сотрудничестве. Обычно такие соглашения заключаются между городами-побратимами (так, город Пермь заключил подобные соглашения с Луисвиллем, Оксфордом, Дуйсбургом, Циндао и Агриженто).
Разумеется, органы местного самоуправления не имеют собственного законодательства в полном смысле этого слова. Они не имеют законодательных органов, однако представительные органы местного самоуправления вправе регулировать ряд важных вопросов, затрагивающих интересы широких слоев населения (например, обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, создание и содержание аварийных служб, благоустройство и содержание территории муниципального образования, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций и др.).
Конечно, органы местного самоуправления не вправе создавать полноценные судебные органы. Однако они могут учреждать квазисудебные органы (административные комиссии в РФ, суды аксакалов в Кыргызстане и др.), которым предоставлено право осуществлять административную юрисдикцию. Это объясняется тем, что муниципальные образования, по общему правилу, не осуществляют государственную власть. Иногда муниципалитеты называют особыми автономиями (в Греции, Японии) [4, c. 89, 123], но эти автономии не обладают государственной властью. Они являются особыми политико-территориальными образованиями, на территории которых осуществляется публичная власть. Эта власть чем-то напоминает власть государственную (по крайней мере, этот вывод справедлив для крупных муниципальных образований). И эта власть обладает практически всеми признаками, что и суверенитет.
В юридической науке долгие годы существует концепция расщепленного суверенитета. Однако если мы признаем существование у субъекта федерации остаточного суверенитета, следует признать, что и муниципалитеты им обладают. Этот вывод кажется абсурдным, так как муниципальные образования, по общему правилу, не обладают государственной властью и, следовательно, не могут обладать остаточным государственным суверенитетом в принципе. Каким образом можно разрешить этот парадокс?
В науке практически всеми учеными признается, что субъекты федерации и муниципальные образования обладают автономией [5, c. 74]. В самом широком смысле, автономия - это самостоятельность, независимость. Нетрудно заметить, что категории «суверенитет» и «автономия» близки между собой. В литературе можно встретить утверждения, что федеративное государство обладает полной автономией (суверенитетом). Однако федеральный центр, субъекты федерации, муниципалитеты ограничены в своей автономии в тех вопросах, которые отнесены к их ведению. Возникает вопрос, можно ли считать автономию субъекта федерации или автономию муниципалитета суверенитетом?
В большинстве конституций современных государств используется термин «народный суверенитет» (Франция, Италия, Греция, Испания, Япония) [4, c. 34, 76], в редких случаях - термин «государственный суверенитет» (Швейцария, Мексика, РФ, Туркменистан) [7; 14], чаще всего - термин «суверенные права» (ФРГ) [4, c. 32]. Это объяснено тем, что в современном мире не осталось полностью суверенных государств. Процессы глобализации, международной интеграции государств привели к тому, что многие государства стали членами различных международных организаций (ООН, Совет Европы), объединений государств (Европейский союз) и передали им часть своих полномочий. Более того, Устав ООН разрешил Совету Безопасности применять санкции по отношению к любому государству, даже не являющемуся его членом. Следовательно, ни одно государство уже нельзя считать обладающим верховной законодательной, исполнительной и судебной властью. Можно лишь говорить о тех или иных исключительных (т.е. суверенных) правах, которые принадлежат тому или иному государству. При этом стоит отметить, что в ч. 2 ст. 67 Конституции РФ также говорится, что Россия «обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне». Положения ч. 1 ст. 4 о том, что суверенитет распространяется на всю ее территорию, также, по нашему мнению, означает, что Россия обладает исключительной юрисдикцией на всей ее территории (подобные положения содержатся, например, и в конституциях большинства стран СНГ). На наш взгляд, в современном мире государственный суверенитет - это и есть исключительная юрисдикция государства (отметим, в науке эту самостоятельность иногда называют внутренней автономией или автономией во внутренних вопросах). В первую очередь эта исключительная юрисдикция должна касаться определения структуры самой власти. В противном случае власть государства теряет свой независимый (т. е. суверенный) характер. Суверенитет всего федеративного государства, как мы уже говорили выше, не является абсолютным в полном смысле этого слова, так как он ограничен юрисдикцией международных организаций или международных союзов государств. Однако он является условно абсолютным в том смысле, что государство, будучи членом какой-либо международной организации или союза государств, вправе выйти из него в одностороннем порядке (т. е. осуществить сецессию).
Таким образом, можно прийти к выводу, что прежняя концепция государственного суверенитета практически утратила свое значение. Фактически из понятия «государственный суверенитет» выхолощено его содержание. В современном мире государственный суверенитет - это не есть полнота законодательной, исполнительной и судебной власти, а также независимость в международном общении. По сути, суверенитет - это исключительная юрисдикция и право на сецессию. Недаром такое автономное образование, как Республика Каракалпакстан, объявлено суверенным лишь потому, что наделено правом в одностороннем порядке выйти из состава Узбекистана [10]. Следовательно, если какое-то политико-территориальное образование обладает автономией и наделено правом на сецессию, то его в современном мире называют суверенным пусть не в буквальном, но в переносном смысле. В федеративном государстве субъекты федерации и муниципальные образования, не обладая правом на сецессию, наделены исключительной юрисдикцией (в первую очередь исключительным, т.е. суверенным, правом определять структуру собственных органов публичной власти). Условно говоря, это и есть ограниченный, расщепленный, суверенитет.
Мы считаем, что субъекты федерации, равно как и муниципальные образования, должны наделяться рядом суверенных прав (прежде всего правом самостоятельно принимать и изменять основополагающий акт данного политико-территориального образования; затем - правом самостоятельно формировать собственные органы публичной власти, обладающие исключительной юрисдикцией; в-третьих, территория этих образований должна быть неприкосновенной). Можно ли эти исключительные права называть суверенитетом - это вопрос вторичный. Конституционный суд Республики Башкортостан считает эти права субъекта федерации суверенитетом [23], Конституционный суд РФ - нет. Наверное, этот вопрос нужно решать не путем схоластического спора о терминах (напомним, Конституционный суд не отрицает существования у субъектов федерации или муниципалитета автономии, независимости). Необходимо четко в Конституции установить исключительное право частей федеративного государства формировать собственные органы публичной власти, наделенные исключительной компетенцией, в которую не вправе вторгаться федеральная власть.
После известного решения Конституционного суда, который «случайно» совпал со «строительством» в России «вертикали власти», начался процесс ограничения прав субъектов (в первую очередь республик). Этот процесс завершился в 2004 г., когда субъекты были лишены права самостоятельно формировать собственные органы власти: процедура прямого избрания глав субъектов населением была заменена процедурой инвеституры глав субъектов региональными парламентами по представлению президента РФ. Произошло прямое вторжение федерального центра в исключительные полномочия субъектов Федерации формировать собственные органы власти. По этому основанию субъекты РФ оказались доведенными до уровня политических автономий стран Европы, которые лишены суверенных прав, присущих субъектам федерации. Так, практически во всех политических автономиях стран Европы учреждены должности представителей центральной власти, имеющих право координировать деятельность органов региональной власти. Так, в Великобритании существует пост министра по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии и др. Более того, формирование органов власти политических автономий иногда происходит лишь с согласия центральных органов власти. Это вам ничего не напоминает?
Субъекты РФ были в значительной мере ограничены в своих правах после принятия Конституции 1993 г. В XXI веке самостоятельность субъектов была уменьшена в еще большей степени. До сих пор у субъектов РФ нет полноценных органов судебной власти (мировые судьи, фактически, являются звеном федеральной судебной системы, конституционные (уставные) суды не являются обычными органами правосудия, так как они не рассматривают гражданские и уголовные дела). Можно утверждать, что субъекты РФ не являются штатами (государствами), как это имеет место в большинстве зарубежных федераций. Это всего лишь политические автономии. Самостоятельность субъектов РФ гораздо уже, чем самостоятельность субъектов в большинстве иных федераций мира. Более того, даже политические автономии некоторых стран Европы имеют больше самостоятельности, чем субъекты РФ. Так, Страна Басков в Испании вправе издавать собственные уголовные, гражданские кодексы и др.
Напомним, что РСФСР, на основе которой возникла Российская Федерация, не была федерацией в полном смысле этого слова. Это было унитарное государство с автономными образованиями. Тот же принцип сохранился и поныне. Российская Федерация - это федерация, существующая лишь на бумаге. Знаменитое решение Конституционного суда только подтвердило этот факт.
Самостоятельность муниципальных образований также подверглась уменьшению. Напомним, что до сих пор муниципалитеты лишены учредительной власти. Более того, на федеральном уровне обсуждается идея отмены выборов глав муниципальных образований - административных центров субъектов РФ и замены их процедурой назначения соответствующим губернатором с согласия представительного органа.
Поскольку термин «государственный суверенитет» условен, наверное, следует вообще отказаться от его использования, поскольку эта категория в современном мире фактически тождественна понятию «автономия». В результате процесса глобализации, международной интеграции государств произошла конвергенция категорий «автономия» и «суверенитет», тонкая разделительная грань между ними перестала существовать. Видимо, более обоснованно использование в текстах конституций следующих формулировок: «суверенные права», «исключительные полномочия» и др. Как показала история российского государства, сам факт признания или отрицания суверенитета у субъектов федерации может привести к плачевным последствиям. В первом случае в начале 90-х годов прошлого столетия центробежные силы и вооруженные конфликты поставили Россию на грань распада. Во втором случае построение «вертикали власти» превратило РФ в некое подобие унитарного государства, в котором грубо нарушается принцип федерализма и разделения властей, что, в свою очередь, обусловило существование авторитарной власти Президента. На наш взгляд, возможен лишь один вид суверенитета - народный суверенитет. Только он является абсолютным и неограниченным. Суверенитет федеративного государства, федерального центра, субъектов Федерации, муниципальных образований, в принципе, не может быть полным, т.е. эти политико-территориальные образования не могут быть суверенными в буквальном смысле этого слова. Они лишь могут обладать автономией во внутренних вопросах, включающей исключительные права формировать собственные органы власти и осуществлять учредительную власть.