УДК 34
Суверенизация российских регионов (субъектов Российской Федерации) как правовая коллизия
Татьяна Александровна Золотухина, к.ю.н.
Кафедра гражданско-правовых дисциплин
Ростовский филиал Российской академии правосудия
Статья раскрывает содержание юридической конструкции «суверенитет» как одного из ведущих признаков федеративного государства, а также его структурных элементов, в том числе полновластия, гражданства, юридической нерасторжимости федеративного союза и др. Основное внимание автора обращено на коллизии регионального законодательства, связанные с нормативным закреплением в учредительных документах субъ-ектов РФ отдельных составных частей конструкции «суверенитет». На основе проведенного анализа при-знается, что суверенитетом обладает Российская Федерация в целом, а субъекты Федерации соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования). В этой связи признается недопустимость суверенизации российских регионов. Кроме того, для сохранения целостно-сти Российской Федерации, оптимизации ее субъектного состава и создания стабильного и эффективного федеративного государства предлагается продвигать идею укрупнения субъектов Федерации и создания ре-гионов, включающих два и более субъекта РФ.
Ключевые слова и фразы: целостность государства; субъекты Российской Федерации; российские регионы; государственный суверенитет; государственная власть; гражданство; юридическая нерасторжимость феде-ративного союза; субъект международного права; единая система законодательства; многонациональный народ России; коллизии российского законодательства. федеративный суверенитет государство
The article reveals the content of the juridical construction “sovereignty” as one of the leading features of federative state and also its structural elements including sovereignty, citizenship, juridical indissolubility of federative union and so on. Special at-tention is paid to the collisions of regional legislation connected with the normative fixation of separate components of the con-struction “sovereignty” in constituent documents of the Russian Federation territories. On the basis of the analysis it is admitted that sovereignty is the feature of the Russian Federation as a whole and the Federation territories take part in solving federal problems but are not considered as sovereign states (establishments). In this connection the inadmissibility of sovereignty acqui-sition by the Russian regions is admitted. Besides in order to preserve the Russian Federation integrity, to optimize its territorial structure and to create the stable and effective federative state it is suggested to promote the idea of the consolidation of the Fed-eration territories and the formation of regions including two and more territories of the Russian Federation.
Key words and phrases: state integrity; Russian Federation territories; Russian regions; state sovereignty; state power; citizen-ship; juridical indissolubility of federative union; international person; uniform legislative system; multi-national people of Rus-sia; collisions of Russian legislation.
На современном этапе развития российской государственности весьма актуальным является исследова-ние юридической конструкции «государственный суверенитет» и ее практической реализации в условиях федеративного государства, каковым в статье 1 Конституции РФ провозглашена Россия. Вместе с тем спе-цифика закрепления отдельных структурных элементов суверенитета в учредительных документах субъек-тов РФ порождает коллизии российского законодательства, исследование и анализ которых является целью данной статьи.
По форме государственного устройства Россия признается федеративным государством, что закреплено в статье 1 ее Конституции, и является лидером среди федераций мира по количеству субъектов в своем составе. Так, на момент принятия Конституции РФ 1993 г. их насчитывалось 89. В настоящее время в ре-зультате территориальных изменений Российская Федерация состоит из 83 субъектов.
Одним из ведущих признаков федерации является ее суверенный характер, означающий, прежде всего, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, ее полноту на территории госу-дарства и независимость в международном общении [16, с. 23].
Суверенитет - это политико-правовое свойство государства в целом, включая субъекты федерации; он един и неделим и не может предоставляться частично, а весь, со всей своей полнотой принадлежит всему населе-нию федеративного государства. Следовательно, носителем государственного суверенитета является федера-ция в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования). Хотя вопрос о делимости суверенитета в фе-деративном государстве вызывает споры среди российских ученых [13; 18, с. 2342; 21, с. 11; 22, с. 42].
Нормативное понятие суверенитета употребляется в отечественной Конституции лишь в отношении Рос-сии как целостного государственного образования (преамбула, часть 1 статьи 4, часть 2 статьи 67 Конститу-ции РФ); носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является именно народ Рос-сийской Федерации (часть 1 статьи 3 Конституции РФ). Отсюда следует, что суверенна именно Российская Федерация в целом, а ее субъекты не могут рассматриваться как суверенные образования.
Суверенный характер России в современных условиях подтвердил и Конституционный Суд РФ, указав, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России», «исключает существование двух уровней суверенных властей» и «не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации», наряду с единым сувере-нитетом России» [17]. Однако еще Н. М. Коркунов отмечал, что Россия является единым государством, которое, по его рассуждениям, соответствует современному определению федерации [12, с. 151-152, 188].
В то же время различными могут быть формы реализации суверенитета: непосредственно (референдум, выборы на федеральном или региональном уровнях), через своих представителей (органы государственной власти на федеральном или региональном уровнях).
В науке конституционного права категория суверенитета выражается в трех формах: суверенитет народа, суверенитет государства и суверенитет государственной власти. В федеративном государстве вся полнота власти принадлежит народу и реализуется государством посредством государственной власти.
Таким образом, конституционные нормы, определяющие суверенный характер Российской Федерации, не допускают суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. При этом решить вопрос суверенитета в своих учредительных документах иначе они не могут [1, с. 323-325; 10, с. 120; 15, с. 181-182].
В этой связи вызывает, по меньшей мере, недоумение утверждение одного из комментаторов действую-щей Конституции РФ В. К. Бабаева о том, что «федеративное государство - это сложное государство, со-ставные части которого обладают суверенитетом или являются государственноподобными образованиями, то есть обладают тем или иным набором признаков суверенитета» [16, с. 17].
Об отсутствии у субъектов РФ свойств государственного суверенитета, по оценке И. А. Умновой, свиде-тельствует также тот факт, что «федеральные органы государственной власти обладают правом на введение военного и чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов Российской Федерации или группы местностей» [10, с. 120].
Субъекты РФ не являются учредителями Российской Федерации, ибо Федерация создана не традицион-ным способом, т.е. волей субъектов, а сверху, когда Центр своими актами провозгласил части государства, хотя и по их добровольному согласию, субъектами Российской Федерации. Более того, Россия имеет свои полномочия независимо от своих регионов; компетенция не передавалась субъектами на уровень Россий-ской Федерации, а наоборот, децентрализовалась самой Федерацией [7, с. 25].
Между тем федеральная власть осуществляла политику заигрывания с субъектами РФ, позволяя декла-рировать идеи суверенитета и приоритета своего собственного законодательства над федеральным, что и обусловило возникновение процесса «суверенизации» российских республик, когда суверенными назвали себя почти все республики в составе Российской Федерации. В дальнейшем процесс суверенизации не-сколько ослаб и свелся к минимуму, однако не был ликвидирован «в корне».
Закрепление за республикой статуса государства привело к тому, что в ряде республиканских конституций констатируется их государственный суверенитет (например, статья 1 Конституции Республики Татарстан).
Более того, наличие у субъектов России права на собственное правотворчество стало идеализироваться некоторыми авторами до того, что называется одним из признаков государственно-правовой природы субъ-ектов Федерации [20, с. 110].
За попытками отдельных субъектов Федерации провозгласить свой суверенитет стоит или, по крайней мере, может стоять стремление ограничить или даже отрицать федеральные полномочия, верховенство фе-деральной Конституции и, более того, сепаратизм и подрыв единства России. Предоставление регионам не-ограниченного суверенитета вылилось в произвол, национальные конфликты, противоправные действия ме-стных властей, общероссийскую разобщенность и может иметь своим следствием только распад Российской Федерации [2, с. 175; 13].
Провозглашение государственного суверенитета, не основанное на воле многонационального народа Российской Федерации, противоречит Конституции РФ; в отношении российских регионов, в том числе республик в составе Российской Федерации, можно говорить только о реализации конституционно установ-ленных и делегированных полномочий.
Признаками суверенной федерации помимо полновластия являются также единое гражданство, юриди-ческая нерасторжимость федеративного союза, наличие полномочий субъекта международного права, еди-ная система законодательства.
Между тем республиканские конституции, в частности статья 21 Конституции Республики Татарстан, по сложившейся «порочной традиции», добавляют к собственно суверенитету еще один элемент - собственное гражданство. Однако подобные нормы противоречат Конституции РФ, ибо Российская Федерация имеет единое российское гражданство.
В свою очередь, юридическая нерасторжимость федеративного союза исключает наличие у субъектов РФ права сецессии, т.е. права выхода из состава федерации. Данный запрет является безусловным, что не позволя-ет согласиться с позицией Ф. Ф. Конева о возможности наделения российских регионов правом выхода из со-става Федерации даже при соблюдении довольно сложных юридических процедур согласования мнения всех субъектов Федерации [9, с. 25]. Напротив, с предоставлением российским регионам права сецессии каждый так называемый сильный субъект захочет попробовать стать независимым. При этом все силы будут направ-лены на реализацию нового для всех права, что, безусловно, подорвет экономику, политику, культуру страны в целом. Поэтому в целях сохранения целостности всего государства предоставление российским регионам пра-ва сецессии нецелесообразно и, более того, опасно, тем более что в международной практике при принятии решений в отношении субъектов РФ активно применяется принцип консенсуса [14, с. 438-439].
Неконституционными являются также нормы о республиках как субъектах международного права, об их праве заключать договоры международно-правового характера (например, статья 9 Конституции Республи-ки Саха (Якутия), статья 6 Конституции Республики Татарстан, статья 15 Конституции Республики Башкор-тостан, статья 64 Конституции Республики Тыва).
Неустраненность на сегодняшний день таких коллизий объясняется не только объективными причинами незнания и неумения строить федеративное государство, но и явным противостоянием, нежеланием, проти-водействием некоторых региональных лидеров, пытающихся отрицать принадлежность государственного суверенитета только Российской Федерации в целом и поставить под сомнение верховенство федеральной Конституции на территории ее субъектов.
При закреплении основ конституционного строя в учредительных актах субъектов РФ принципиально важным следует признать положение о нахождении субъекта Федерации в составе России, что в обязатель-ном порядке должно быть закреплено в конституциях и уставах субъектов РФ [4]. Однако это положение содержится не во всех конституциях республик (например, статья 1 Конституции Республики Саха (Яку-тия), статья 1 Конституции Республики Ингушетия и другие).
Напротив, в конституциях республик, а также уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов допускается такое противоречащее Конституции РФ и феде-ральным законам положение как присвоение себе права самостоятельно определять свой правовой статус (правовое положение), тогда как в соответствии со статьей 66 Конституции РФ он определяется не только конституцией республики (уставом соответствующего субъекта РФ), но и Конституцией РФ (например, ста-тья 1 Конституции Республики Саха (Якутия), статья 1 Конституции Республики Татарстан, статья 1 Кон-ституции Республики Тыва и ряд других).
Кроме того, одним из важнейших признаков федерации является единая система законодательства, верши-ной которой призвана стать конституция федеративного государства в целом и федеральные законы. Указан-ные нормативно-правовые акты Российской Федерации обладают верховенством на всей территории Россий-ской Федерации, не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федерации, на всей террито-рии государства они действуют прямо и непосредственно. Субъекты Федерации не могут изменять установ-ленные Конституцией РФ приоритеты действия законов и иных федеральных нормативно-правовых актов, ог-раничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами. Региональные конституции и уставы не могут стать основой новой правовой сис-темы и правопорядка, поскольку таковые уже установлены федеральной Конституцией, являющейся Основ-ным Законом в Российской Федерации, и высшая юридическая сила региональных учредительных актов рас-пространяется лишь на акты соответствующего субъекта Федерации [3; 10, с. 193, 194; 11].