Благодаря налоговым ставкам централизованная единая налоговая система является достаточно гибкой, что обеспечивается систематическим уточнением ставок налогов и приведением налоговой политики в соответствие с имеющейся экономической конъюнктурой.
Помимо налоговой ставки одним из наиболее эффективных средств регулирования экономики являются налоговые льготы. Это связано с тем, что каждому физическому и юридическому лицу, отвечающему установленным требованиям, может быть предоставлено полное или частичное освобождение от налогообложения.[5]
Несмотря на то, что налоговые льготы стимулируют развитие определенных отраслей экономики, отдельных регионов, видов предпринимательской деятельности, автор, в целом, негативно относится к использованию этого элемента налога при регулировании экономики, поскольку применение льгот усложняет законодательство и, следовательно, контроль за деятельностью экономических субъектов, что неизбежно приводит к злоупотреблениям со стороны последних.
Применение льгот, по мнению автора, оправданно только в отношении стратегически важных для страны отраслей экономики, например, таких как военно-промышленный комплекс, авиакосмическая промышленность, сельское хозяйство.[6]
Наряду с налоговой ставкой и налоговыми льготами важную роль в государственном регулировании экономики играет налоговая база. От формирования налоговой базы зависит увеличение или уменьшение налоговых обязательств различных категорий налогоплательщиков. Это создает дополнительные стимулы или, наоборот, ограничения для расширения производства и инвестиционных проектов и соответствующего роста (снижения) экономического развития.
Автор считает, что наибольший эффект при регулировании экономики достигается путем воздействия на такие элементы налога, как налоговая ставка и налоговая база.[8]
Основной функцией налогов является фискальная функция. Фискальная функция означает формирование доходов посредством аккумулирования в бюджете и внебюджетных фондах средств для финансирования государственных программ, содержания госаппарата, армии, органов охраны правопорядка и других государственных институтов, хозяйственных нужд, поддержки внешней политики, обеспечения безопасности, платежей по государственному долгу.
Кроме фискальной, некоторые экономисты выделяют еще три функции налогов: социальную, регулирующую и контрольную.
Социальная функция реализуется посредством неравного налогообложения разных сумм доходов. С помощью данной функции доходы перераспределяются между различными категориями населения. Примерами реализации социальной (распределительной) функции являются: прогрессивная шкала налогообложения прибыли и личных доходов, налоговые скидки, акцизы на предметы роскоши.[8]
Регулирующая функция нацелена на решение посредством налоговых механизмов стратегических государственных задач. В частности, государство дотирует жизненно важные для него и общества, хотя и нерентабельные, сферы промышленности и сельского хозяйства, стимулирует развитие приоритетных отраслей экономики и перелив в них капитала из менее приоритетных секторов. Данная функция предполагает влияние налогов на инвестиционный процесс, спад или рост производства, а также его структуру. Суть регулирующей функции в том, что налогами облагаются ресурсы, направляемые на потребление, а ресурсы, направляемые на накопление производственных фондов, освобождаются от налогообложения.
Контрольная функция налогов позволяет государству отслеживать своевременность и полноту поступления в бюджет налоговых платежей, сопоставлять их величину с потребностями в финансовых ресурсах и, в конечном счете, определять необходимость реформирования налоговой системы и бюджетной политики.[4]
Заметим, что некоторые ученые-экономисты не считают
перечисленные выше функции налогов (социальную, регулирующую и контрольную)
непосредственно "функциями" и используют для обозначения указанных
явлений понятия "свойства налогов" или "роль налогов в
экономике". Автор индифферентно относится к этой полемике и считает этот
вопрос чисто академическим.
.2 Основные
принципы налогообложения
В современных условиях правильно организованная налоговая система должна отвечать следующим основным принципам:[11]
• налоговое законодательство должно быть стабильно;
• взаимоотношения налогоплательщиков и государства должны носить правовой характер;
• тяжесть налогового бремени должна равномерно распределяться между категориями налогоплательщиков и внутри этих категорий;
• способы и время взимания налогов должны быть удобны для налогоплательщика;
• существует равенство налогоплательщиков перед законом (принцип недискриминации);
• издержки по сбору налогов должны быть минимальны;
• нейтральность налогообложения в отношении форм и методов экономической деятельности;
• доступность и открытость информации по налогообложению;
• соблюдение налоговой тайны.
Рассмотрим кратко содержание этих основных принципов.
Под стабильностью налогового законодательства понимается неизменность норм и правил, регулирующих сферу налоговых взаимоотношений. В соответствии с этим принципом изменения в законодательство о налогах не должны вноситься в течение финансового года, а правила, дающие льготы и преференции, не должны изменяться (отменяться) до того срока, который первоначально был установлен законодателем.[5] Не меньшее значение имеет и стабильность налогового законодательства в течение ряда лет, т.е. реформы и изменения существенного характера не могут проводиться каждый год. Всеми крупными инвесторами в мире нестабильность налогового законодательства рассматривается как основание для отнесения страны (или территории) к зонам, не благоприятным для инвестирования и предпринимательства.
Пересмотр норм налогового законодательства во всех развитых странах осуществляется. В соответствии с действующими процедурами по утверждению законов. В большинстве стран изменение норм налогового права невозможно не только в текущем финансовом году, но и в году наступающем. Во всех странах действуют нормы, в соответствии с которыми обязательно должен существовать длительный период между моментом принятия каких-либо налоговых изменений и моментом вступления их в силу.[8]
Правовой характер взаимоотношений государства и налогоплательщиков может существовать только в странах, где невозможно издание актов правового характера в сфере налогообложения отдельными государственными учреждениями. В правовом государстве все взаимоотношения налогоплательщиков и государства могут регулироваться только законами.
Правительство имеет право лишь предлагать какие-либо изменения, но силу закона эти изменения могут принимать лишь после их утверждения высшим законодательным органом. Принцип правовых взаимоотношений предполагает также взаимную ответственность сторон в сфере налогового права. Нарушения принципа правового характера взаимоотношений налогоплательщиков и государства выражаются в налоговом произволе властей и могут проявляться как на уровне актов центральных органов исполнительной власти, так и на уровне правотворчества органов местного самоуправления.[9]
Принцип распределения тяжести налогового бремени не является жестким при построении налоговой системы, но его несоблюдение или частые грубые нарушения приводят к такому тяжелому последствию, как массовое уклонение от уплаты налогов. Добиться равенства, справедливости и научной обоснованности в распределении налогового бремени не удавалось и не удается ни одному государству в мире. Вероятно, никто и никогда не создаст налоговую систему, которая подходила бы для всех налогоплательщиков и всеми гражданами страны воспринималась как справедливая. Но законодатель любой страны должен стремиться к тому, чтобы не допустить значительной неравномерности в распределении тяжести налогового бремени по разным категориям налогоплательщиков, различающихся по социальному составу, роду занятий, месту жительства и т.д., а также не допустить разного уровня налогообложения лиц с приблизительно равными доходами. Пропорциональность изымаемых с помощью налогов доходов разных категорий населения не должна быть обязательной целью законодателя, тем не менее, значительные диспропорции являются нежелательными.[3]
Грубейшее нарушение принципа равномерности распределения тяжести налогового бремени - уклонение от уплаты налогов. Распространение массовых уклонений от уплаты налогов свидетельствует об отсутствии контроля государства за сферой налогообложения.
Принцип соразмерности взимаемых налогов с доходами налогоплательщиков заключается не только в том, что после уплаты налога у налогоплательщика должны оставаться средства, достаточные для нормальной жизнедеятельности и расширения экономической деятельности, но и в том, что в отдельные периоды, а именно в период внесения налоговых платежей, последние не должны превышать уровня текущих поступлении. В противном случае возникает возможность массовых банкротств, обусловленных налоговым фактором.[3]
Соблюдение принципа создания максимальных удобств для налогоплательщиков - важная задача государства, стремящегося к экономическому росту. Удобства налогоплательщика - это не только установление сроков внесения налоговых платежей, возможности получения отсрочек и рассрочек, но и понятность норм и правил налогового законодательства. Доступность норм и правил налогового законодательства для всех категорий налогоплательщиков является целью законодателей во всех странах мира. Однако ни в одной стране эту цель нельзя считать достигнутой. Минимальными требованиями в этой области можно считать следующие:[18]
каждый используемый термин должен иметь свое единственное значение, установленное законом;
количество издаваемых законодательных актов не должно быть чрезмерным;
законодательные акты и нормы, содержащиеся в них, не должны противоречить друг другу;
тексты законов должны быть понятны человеку со средним для данной страны уровнем образования;
при изменении каких-либо норм в законодательных актах, опубликованных в предыдущие годы, должен публиковаться их новый измененный текст.
Один из важнейших принципов построения налоговых систем - принцип равенства налогоплательщиков перед законом. Про этот принцип можно сказать, что он неуклонно соблюдается в подавляющем большинстве развитых стран и практически всегда нарушается в бедных странах. Под равенством налогоплательщиков понимаются их общие и равные права и ответственность в сфере налогообложения. Ни для кого не должны предусматриваться такие права или ответственность, которые не могли бы быть распространены на других. Нарушение принципа равенства налогоплательщика перед законом проявляется в налоговой дискриминации, которая может выражаться по половому, расовому, национальному, сословному, возрастному или иным признакам.[18]
К наиболее грубым проявлениям налоговой дискриминации относятся индивидуальные налоговые льготы, т.е. какие-либо преимущества, предоставляемые не категории налогоплательщиков, а определенному лицу или определенным лицам. Запреты на предоставление индивидуальных льгот содержатся в законодательстве подавляющего большинства стран.
Принцип сведения к минимуму издержек по сбору налогов и контролю за соблюдением налогового законодательства, иначе называемый принципом рентабельности налоговых мероприятий, представляет собой вполне разумное выражение чаяний налогоплательщиков о том, чтобы не вес поступления по налогам использовались для сбора налогов. Подобная ситуация нередко возникала в истории в сфере налогообложения отдельных видов недвижимого имущества, где расходы государства на разработку и заполнение документации, обмеры, обсчеты, аэрофотосъемки, перерасчеты, в сочетании с многочисленными льготами для широкого круга категорий налогоплательщиков, приводили к тому, что сумма налоговых поступлений была меньше осуществленных затрат. [12]Традиционно высокими издержками отличается система налогообложения доходов физических лиц, особенно в условиях относительно низкого уровня доходов среднего класса. С большими издержками связаны, как правило, все вновь вводимые налоги, а также существенные изменения, требующие замены старых форм отчетности.
Принцип нейтральности налогообложения в отношении форм и методов экономической деятельности не противоречит регулирующей функции налогов. Условия налогообложения влияют на принятие решений в экономике наряду с такими факторами, как стоимость сырья, издержки по оплате труда, уровень процентных ставок, темпы инфляции.[11]
Оправданным является использование налогов для стимулирования притока капитала в передовые отрасли промышленности, создания благоприятных условий для национальных производителей товаров и услуг, для сдерживания перенаселения столиц или сверхкрупных городов, снижения потребления промышленными предприятиями энергетических и природных ресурсов. Налоги могут быть эффективным средством предотвращения переноса на территорию страны вредных производств и притока низкокачественных товаров. При этом налоги не должны влиять на формы предпринимательской деятельности и поведение граждан в тех случаях, когда в таком влиянии нет смысла, Приобретение оборудования, сырья, материалов, иностранной валюты, привлечение кредитов, создание новых предприятий, подразделений, филиалов, учреждение различного рода объединений, ассоциаций и фондов предприятия должны осуществлять на основе целей и задач повышения эффективности, а не в зависимости от условий налогообложения, особенностей или специфических требований налогового законодательства.
Об отсутствии нейтральности налогообложения в отношении форм экономической деятельности можно говорить в тех случаях, когда условия налогообложения индивидуальных, семейных предприятий и акционерных обществ существенно различаются.[10] Основное внимание при создании предприятия должно уделяться распределению участия в капитале, увязке взаимных обязательств, учету специфики отрасли и условиям распределения дохода, а не расчетам того, сколько придется платить налогов при выборе ТОГО или иного варианта организационной формы предприятия.
Свидетельство грубого нарушения принципа нейтральности налогов в отношении форм и методов экономической деятельности - быстрое распространение (часто в абсурдных количествах) банков, бирж, страховых компаний, инновационных фирм, предприятий с высокой долей инвалидов и пенсионеров, "предприятий с иностранными инвестициями", т.е. таких предприятий, для которых установлены отличные от общих условия налогообложения (способы определения налоговой базы, специфические льготы, особые порядки уплаты налогов).[12]
К основным последствиям нарушения принципа нейтральности налогообложения в отношении форм и методов экономической деятельности относятся; искажение данных и материалов государственной статистики, большое число "бумажных предприятий", резкое увеличение доли мнимых сделок. Получая незначительные суммы от регистрации новых юридических лиц, государство теряет колоссальные налоговые поступления, а также возможности по эффективному регулированию предпринимательской деятельности в стране.
К числу основных принципов построения цивилизованной налоговой системы можно отнести также принцип доступности и открытости информации по налогообложению, а также информации о расходовании средств налогоплательщиков. Открытость и доступность информации по всем вопросам налогообложения представляет самый жесткий принцип.
Основные принципы налогообложения в Российской Федерации.
В настоящее время принципы налогообложения в Российской Федерации имеют под собой конституционную основу, что выражено в Налоговом кодексе РФ таким образом: "Каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога, исходя из принципа справедливости"[10].
Не вдаваясь в подробности предлагаемых различными авторами классификаций принципов налогообложения, отметим, что все принципы налогообложения можно отнести к двум группам: основные принципы налогообложения и специальные принципы налогообложения[11]. К основным принципам налогообложения относятся принципы, непосредственно вытекающие из Конституции РФ и выступающие основными гарантиями реализации основных начал социального, государственного и национального устройства[12]. Эти принципы по своей природе и происхождению являются основными по их значимости для правовой системы и отношению к Конституции РФ. При этом принципы, относящиеся к группе основных, существенны для налоговой системы в целом или для нескольких ее элементов. Иные принципы (специальные или принципы "второго уровня") не вытекают непосредственно из Конституции, хотя и приняты в соответствии с ней. Они не могут противоречить основным принципам, поскольку те закрепляют конституционные основы налогообложения. Принципы "второго уровня", как правило, лежат в основе правового регулирования конкретных элементов налоговой системы, развивая положения основных принципов. Некоторые авторы подменяют термин "основные принципы" термином "общие принципы"[13]. Анализ актов Конституционного суда РФ свидетельствует о том, что и в практике конституционного правосудия термин "общие принципы" применяется зачастую в качестве синонима "основных принципов". Вряд ли такую позицию можно признать верной. Различие между "основными" и "общими" принципами налогообложения наглядно проявляется в различии компетенции РФ и её субъектов в отношении "основных" и "общих" принципов.[14] Установление общих принципов налогообложения и сборов в силу п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Федерации и её субъектов. В то же время Конституционный суд РФ в Постановлении № 5-П от 21 марта 1997г. указал, что "при отсутствии Федерального закона об общих принципах налогообложения и сборов признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не давало бы им автоматически полномочий по решению в полном объёме вопросов, касающихся данных принципов в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя". В свою очередь Конституция РФ в п. "а" ст.71 определяет, что принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, а также контроль за их применением находятся в компетенции РФ.[1] Исходя из этого, Конституционный суд РФ определил, что основные принципы налогообложения, то есть принципы налогообложения в части непосредственно определяемой Конституцией РФ и имеющей универсальное значение как для федерального, так и для регионального законодателя, находятся в ведении РФ.