ПЛАН
Вопрос 1. Законодательное регулирование ТОС субъектами РФ
Библиографический список
Вопрос 2. Особенности ТОС в сельской местности
Библиографический список
1. Законодательное регулирование ТОС субъектами РФ
Абсолютное большинство современных государств придерживаются в своем устройстве и системе правового регулирования демократических принципов. Демократия обычно понимается как народовластие и, исходя из такого ее понимания, базируется на ряде важнейших постулатов и правовых аксиом, без которых невозможно само ее существование. К таким константам демократии относятся, прежде всего, народный суверенитет, выборные государственные органы, формируемые за счет свободных выборов, гарантии защиты основных прав и свобод граждан, разделение властей и, конечно же, независимость местного самоуправления. Все эти демократические принципы находят свое отражение в конституциях и иных актах национального законодательства.
В соответствие со статьей 12 Конституции Российской Федерации, на территории нашей страны признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах своих полномочий. При этом «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Нормативное регулирование существования и функционирования местного самоуправления включает в себя четыре основных уровня:
) международно-правовой уровень;
) федеральный уровень;
) уровень субъектов Федерации;
) местный уровень.
В рамках ответа на данный вопрос контрольной работы нами будут рассмотрены особенности регулирования местного самоуправления на третьем уровне, то есть на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. При этом речь пойдет о таком важнейшем институте муниципального права как территориальное общественное самоуправление (ТОС).
ТОС является одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Введем определение рассматриваемого понятия. В соответствие с частью 1 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения». ТОС действует на основании своего устава и может принимать различные по юридической силе решения в зависимости от формы непосредственного осуществления им своих полномочий, а также от значимости разрешаемого вопроса. Правовые основы формирования и функционирования ТОС представлены актами всех четырех указанных выше уровней нормативного регулирования.
В соответствие с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Стоит отметить, что ранее действовавший Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике. Ныне же действующий Федеральный закон 2003 года гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, то есть его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается.
Как же обстоит дело с регулированием деятельности ТОС на уровне субъектов Федерации? В недавнем прошлом, в период действия ФЗ № 154-ФЗ 1995 года субъекты РФ достаточно интенсивно развивали свое правотворчество в данном направлении. Всего было принято около шестидесяти законов по вопросам организации ТОС. Связано это было и с тем, что в статье 27 указанного федерального закона вообще не регулировался порядок создания ТОС, формы его деятельности, очень размыто, на наш взгляд, определялись территориальные границы и так далее. Кроме того, часть 2 статьи 27 содержала прямую правовую отсылку к законодательству субъектов Российской Федерации, что изначально предполагало их активное участие в установлении порядка организации и осуществления ТОС. Исходя из данной нормы, территориальное общественное самоуправление должно было главным образом регулироваться актами субъектов Федерации и актами органов местного самоуправления.
После принятия нового федерального закона по вопросам местного самоуправления в 2003 году регулирование территориального общественного самоуправления на федеральном уровне стало достаточно исчерпывающим. Были установлены единые требования к уставу ТОС, определены формы его деятельности и территориальные пределы образования. Кроме того, федеральный закон № 131-ФЗ создал прямые правовые отсылки от федерального уровня к местному, что в свою очередь поставило под сомнение необходимость принятия соответствующих актов на уровне субъектов Федерации. Так, в силу части 11 статьи 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования, а также нормативными правовыми актами его представительного органа. Таким образом, не смотря на то, что система органов муниципального образования и его устав утверждаются на уровне субъекта Российской Федерации, его органы государственной власти не принимают непосредственного участия в процессе формирования и деятельности ТОС. Данное положение, впрочем, не исключает возможности принятия на уровне субъекта нормативных правовых актов по вопросам территориального общественного самоуправления. Однако является ли это необходимым?
В научной среде мнения по данному вопросу полярно различаются. Ряд ученых считает принятие законов о регулировании ТОС субъектами Российской Федерации вторжением государства в самостоятельную систему местного самоуправления и нарушением принципа его независимости. Так, М.Н. Кудилинским и И.А. Шевелевым высказано мнение, что практика регулирования вопросов территориального общественного самоуправления субъектами Российской Федерации должна уйти в прошлое. Этому процессу будет способствовать уже отмечавшееся нами выше регулирование ТОС только на федеральном и местном уровнях. В учебнике по муниципальному праву под редакцией С.А. Авакьяна же высказано другое мнение: законы субъектов Федерации о территориальном общественном самоуправлении должны существовать, но в виде модельных актов, на которых впоследствии будут основываться как сами ТОС при разработке своего устава, так и муниципальные власти.
На наш взгляд, обе представленные точки зрения имеют право на существование, однако первая представляется нам более предпочтительной, так как попытка регулирования деятельности территориального общественного самоуправления и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Федерации, будет, несомненно, являться нарушением конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. В данном случае мы будем иметь дело с правовой фикцией, лишь формально закрепляющей обособленное положение муниципальной власти и ее независимость от общей системы органов государственной власти.
С другой стороны, здесь возникает проблема правовой безграмотности населения, проявляющаяся в его неспособности осуществлять общественное самоуправление на местном уровне без соответствующих правовых «подсказок» государственных органов. При этом местное самоуправление и ТОС как одна из форм его непосредственного осуществления являются важнейшим институтом гражданского общества, а, значит, они должны организовываться и регулироваться исключительно самим населением. Поэтому, на наш взгляд, предложение о разработке модельных законов о территориальном общественном самоуправлении субъектами Российской Федерации на настоящий момент является оправданным. При этом принятие подобных законов должно в обязательном порядке сопровождаться мерами по развитию гражданской активности населения и повышению его правовой грамотности, что позволит в дальнейшем отказаться от практики вмешательства субъектов в регулирование ТОС.
Нормы о территориальном общественном самоуправлении содержатся и в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Так, статья 21 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 6 ноября 2002 года полностью посвящена данной форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления. При этом все нормы, закрепленные в данной статье, полностью дублируют федеральное законодательство, за исключением пункта 6, которым подчеркивается, что «органы территориального общественного самоуправления представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории». Тенденция копирования норм ФЗ № 131-ФЗ в общих законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации является на сегодняшний день весьма распространенной.
Что же указывается в специализированных законах о территориальном общественном самоуправлении? Как правило, нормы таких законов субъектов Российской Федерации содержат в себе более четкий порядок регистрации и создания ТОС, перечень вопросов, находящихся в его ведении, а также дополняют федеральное законодательство в каком-либо отношении. Так, статья 5 Закона Воронежской области «О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области» 2007 года закрепляет принципы организации деятельности ТОС.
Существенным дополнением к федеральному закону выступает статья 14 Закона Томской области «О территориальном общественном самоуправлении в Томской области» 2000 года, устанавливающая перечень объектов, которые могут находиться в собственности органов ТОС. В качестве такого объекта выделяются в том числе и «финансовые средства и имущество, переданные органами местного самоуправления». При этом неурегулированным остается вопрос, принадлежит ли такое имущество ТОС на праве собственности или же оно распоряжается им на праве хозяйственного ведения. Скорее всего, данный вопрос более подробно урегулирован на уровне нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В целом стоит отметить, что законодательство субъектов Российской Федерации о ТОС в общей своей массе устанавливает лишь основные положения о территориальном общественном самоуправлении, во многом при этом копируя нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основной нормативной базой регулирования деятельности ТОС, следовательно, должны выступать акты органов местного самоуправления.
В заключение ответа на данный вопрос хотелось бы сделать вывод о том, что территориальное общественное самоуправление на данный момент является в большей степени урегулированным на федеральном и местном уровнях, чем на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Ныне действующий федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года установил жесткие и непреложные правила организации ТОС, определил территориальные границы его осуществления и закрепил закрытый перечень требований к его уставу. Более подробное регулирование данной формы непосредственного осуществления местного самоуправления должно осуществляться на уровне муниципальной власти, тогда как положение субъектов Федерации в этом процессе весьма неоднозначно.
В науке выделяются полярные мнения. Одни ученые считают, что практика «вмешательства» субъектов в регулирование ТОС органами местного самоуправления должна уйти в прошлое. Другие же отмечают необходимость принятия модельных актов о территориальном общественном самоуправлении на уровне субъектов Российской Федерации. Практика же свидетельствует о нецелесообразности существования законодательства субъектов Федерации о ТОС, так как нормы подобных законов, как правило, представляют собой копирование федерального законодательства с некоторыми незначительными дополнениями, а более подробное регулирование деятельности ТОС осуществляется именно на местном уровне.
Безусловно, на сегодняшний день можно утверждать, что законодательство субъектов Российской Федерации о регулировании территориального общественного самоуправления должно существовать, но только в качестве тех самых модельных актов, о которых шла речь выше. Это, на наш взгляд, позволит в будущем вовсе отказаться от использования нормативных актов данного уровня в регулировании ТОС.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
территориальный общественный самоуправление власть
Нормативно-правовые документы
. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ : в ред. от 28.12.2013, с изм. от 30.01.2014. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ : в ред. от 21.07.2005. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. Устав (Основной Закон) Алтайского края : закон субъекта Российской Федерации от 05.06.1995 № 3-ЗС : в ред. от 02.07.2013. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. Устав Тюменской области : закон субъекта Российской Федерации от 15.06.1995 : в ред. от 04.04.2013. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. О территориальном общественном самоуправлении в Томской области : закон субъекта Российской Федерации от 06.07.2000 № 553. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. Об организации местного самоуправления в городе Москве : закон субъекта Российской Федерации от 06.11.2002 № 56 : в ред. от 11.12.2013. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области : закон субъекта Российской Федерации от 20.11.2007 № 116-ОЗ : в ред. от 27.11.2008. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
Специальная литература
. Кокотов, А.Н. Муниципальное право России : учебник / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М. : Юристъ, 2005. - 384 с.
. Местное самоуправление : учеб. пособие. - Режим доступа : www.allpravo.ru.
. Муниципальное право России : учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин; под ред. С.А. Авакьяна. - М. : Проспект, 2009. - 544 с.
. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / Е.С. Шугрина. - М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.
2. Особенности ТОС в сельской местности
В соответствие с частью 1 статьи 130 Конституции России, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Гарантии его независимости и самостоятельности содержатся как в самой Конституции, так и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом местное самоуправление, как уже отмечалось нами при ответе на первый вопрос данной контрольной работы, является важнейшим элементом демократии и выступает одним из основных институтов гражданского общества. Система местной власти может быть представлена в пределах дифференцированных по масштабам территорий и в различных формах, одной из которых выступает территориальное общественное самоуправление.
ТОС представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Исходя из правовой дефиниции данного понятия, можно сделать вывод о том, что данная форма местного самоуправления изначально предполагает небольшие масштабы охватываемой ею территории и узкий круг вопросов местного значения, решение которых входит в ее компетенцию. Рассмотрим особенности осуществления территориального общественного самоуправления в сельской местности.
Стоит отметить, что в силу части 3 статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ, ТОС в сельской местности может осуществляться только в пределах территории сельского населенного пункта, не являющегося поселением. Такой населенный пункт сам по себе не является муниципальным образованием, но, как правило, входит в состав более крупной муниципальной структуры - сельского поселения. При этом абзац 2 части 1 статьи 2 ФЗ 2003 года закрепляет возможность включения в состав такого поселения одного сельского населенного пункта, что автоматически придает ему двойной статус. В этом случае, территориальное общественное самоуправление на территории такого пункта осуществляться не может.