Что же представляет собой сельский населенный пункт, удовлетворяющий требованиям части 3 статьи 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? Законодательного определения рассматриваемого понятия не существует, однако в уже упоминавшемся нами абзаце 2 части 1 статьи 2 федерального закона закреплены виды таких населенных пунктов. К ним относятся поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и иные виды сельских населенных пунктов. От сельского поселения данные муниципальные территории будут отличаться не только масштабами, но и численностью населения. В силу пункта 6 части 1 статьи 11 ФЗ № 131-ФЗ, интересующий нас в контексте возможности создания ТОС сельский населенный пункт должен обладать населением не более 1 000 человек. Для территорий с высокой плотностью населения этот показатель чуть выше - 3 000 человек. При превышении указанной численности, соответствующий населенный пункт или поселок наделяется статусом сельского поселения и, следовательно, одновременно становится муниципальным образованием.
Стоит также отметить, что в соответствии с законами субъектов Российской Федерации сельский населенный пункт с населением менее 1 000 человек также может быть признан сельским поселением, что характерно для территорий с низкой плотностью населения и большими нежилыми участками (районы Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока). При этом в законе не содержится специальной нормы относительно порядка и возможности осуществления ТОС на таких территориях. Нет таких норм и в соответствующих законах субъектов, что позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление населением таких территорий будет осуществляться в порядке, предусмотренном для сельских поселений.
Надо сказать, что коренные малочисленные народы, которые, как правило, проживают на территориях указанного нами выше типа, также вправе осуществлять территориальное общественное самоуправление, но, как специально отмечено в статье 11 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «в местах их компактного проживания». Данное оценочное понятие должно соответствующим образом конкретизироваться в законодательстве субъектов Российской Федерации, однако соответствующих норм нами обнаружено не было. Следовательно, вопрос об осуществлении ТОС в указанных сельских населенных пунктах на данный момент остается открытым, хотя, на наш взгляд, данная форма местного самоуправления на практике имеет место быть. При этом в силу объективных обстоятельств представители коренных малочисленных народов не регистрируют уставы своих ТОС, а просто осуществляют их «с учетом национальных, исторических и иных традиций».
Помимо территориальных особенностей непосредственное осуществление ТОС в сельской местности также зависит от общих особенностей местного самоуправления в сельских населенных пунктах. Рассмотрим наиболее важные из них:
. Рассредоточенный характер расселения населения, преобладание частного жилищного фонда.
. Слабая транспортная доступность и обеспеченность современными средствами связи.
. Зависимость местной экономики от природно-климатических условий, сезонный характер занятости и значительная роль личных хозяйств в производстве продукции.
. Специфическая социально-демографическая структура населения, проявляющаяся в более низком уровне жизни, образования и квалификации.
. Более значительное влияние исторических, культурных, сословных и национальных традиций на особенности осуществления местного самоуправления. Здесь стоит отметить, что ТОС исторически являлось одним из важнейших институтов самоуправления сельской общины, вследствие чего оно выступает наиболее приемлемой формой муниципальной власти в сельской местности. При этом также необходимо учитывать сословные особенности населения сельских населенных пунктов и существование специфических социальных общностей, таких как, например, казачество.
. Специфика форм человеческого общения.
. Достаточно низкий уровень развития инженерной и социальной инфраструктуры поселений.
Все эти особенности в конечном итоге определяют специфику организации и функционирования территориального общественного самоуправления в сельской местности, которая проявляется, в том числе, и формах осуществления ТОС.
В силу части 2 статьи 27 ФЗ № 131-ФЗ, территориальное общественное самоуправление может осуществляться посредством проведения собраний и конференций граждан, а также путем создания органов ТОС. В отношении последних для сельской местности законодатели ряда регионов вводят также дополнительное понятие «органы общественной самодеятельности». Зачастую происходит смешение понятий: система местного самоуправления и система территориального общественного самоуправления, в результате чего такие формы, как сходы и опросы, могут являться элементами обеих этих систем.
Рассмотрим основные формы осуществления территориального общественного самоуправления в сельской местности. Как уже было указано нами выше, основными формами осуществления ТОС являются собрания и конференции граждан. При этом путем реализации указанных форм население сельских населенных пунктов может решать вопросы местного значения и принимать соответствующие локальные нормативные акты. В силу части 6 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, а конференция - в случае участия в ней не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории. При этом законом устанавливается возрастной ценз граждан, имеющих право непосредственно принимать участия в собраниях или выбирать делегатов для принятия участия в конференциях - шестнадцать лет. Стоит отметить, что данная форма непосредственной реализации ТОС является достаточно распространенной в сельской местности, и, на наш взгляд, больше подходит для нее в силу исторических и социальных особенностей.
Собрания и конференции граждан в сельской местности наделены всеми исключительными полномочиями, указанными в части 7 статьи 27 федерального закона, одним из которых является учреждение и формирование органов ТОС. При этом не существует единообразно установленной структуры таких органов. В каждом конкретном случае она утверждается на уровне собраний и конференций граждан соответствующего сельского населенного пункта с учетом его исторических, социальных, сословных и культурных особенностей. Как правило, к таким органам относятся сельская (поселковая, хуторская) администрация, атаман казачьего сельского населенного пункта, главное должностное лицо такого населенного пункта (сельский голова) и так далее. Органы ТОС в соответствие с частью 8 статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ наделяются рядом полномочий по представительству интересов населения сельского населенного пункта, благоустройству и развитию его инфраструктуры, а также внесению проектов муниципальных правовых актов в соответствующие органы местного самоуправления.
В завершение темы форм осуществления ТОС в сельской местности стоит отметить, что территориальное общественное самоуправление не решает вопросов местного значения, а только реализует собственные инициативы в данной сфере. Иными словами, деятельность ТОС всегда носит дополнительный характер по отношению к деятельности органов местного самоуправления. Проведение гражданами мероприятий по вопросам местного значения не освобождает такие органы от решения соответствующих задач. При этом, на наш взгляд, считается недопустимым переложение ответственности органов местного самоуправления на ТОС, так как данная форма самоуправления граждан в любом случае будет обладать меньшим организационным и финансовым потенциалом, нежели муниципальная власть.
Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод о том, что осуществление территориального общественного самоуправления в сельской местности в настоящее время имеет достаточно большие перспективы. Это обстоятельство связано, прежде всего, с историческим преобладанием в сельских населенных пунктах так называемого «коллективного сельского демократизма» и наличия развитых традиций саморегулирования у сельского населения. При этом ТОС может осуществляться на территориях с численностью населения менее 1 000 человек (для территорий с большой плотностью населения - менее 3 000 человек). В учебнике под редакцией В.В. Зотова высказано мнение, что наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигаются именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, население которых зачастую составляет около 100 человек. Однако при этом ТОС осуществляется на «крайне низком, иногда примитивном уровне».
Территориальное общественное самоуправление в сельской местности осуществляется с учетом не только местных особенностей, но и общей специфики муниципальных отношений в сельских населенных пунктах. Так, во всяком случае, необходимо учитывать низкий уровень инфраструктуры, образования и квалификации населения, рассредоточенный характер его расселения, зависимость от природных факторов и определяющее влияние исторических, социальных и культурных традиций на особенности осуществления ТОС.
Территориальное общественное самоуправление в сельской местности реализуется в общих формах, предусмотренных федеральным законодательством, а также посредством сходов и опросов. Органы ТОС в сельской местности различаются по своей структуре и наименованию, что также зависит от индивидуальных особенностей конкретных сельских населенных пунктов.
В заключение ответа на данный вопрос также хотелось бы отметить, что территориальное общественное самоуправление на современном этапе существует и активно используется в сельской местности. Однако для более эффективного его функционирования в рамках построения в Российской Федерации гражданского общества, необходима всемерная поддержка органов местного самоуправления с учетом всех тех особенностей, которые были рассмотрены нами выше, и преодолением непосредственно связанных с этими особенностями недостатков.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Нормативно-правовые документы
. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации : федер. закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ : в ред. от 05.04.2009. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ : в ред. от 28.12.2013, с изм. от 30.01.2014. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ : в ред. от 21.07.2005. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
Специальная литература
. Кокотов, А.Н. Муниципальное право России : учебник / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М. : Юристъ, 2005. - 384 с.
. Кудилинский, М.Н. Муниципальное право России : учебник / М.Н. Кудилинский, И.А. Шевелева. - СПб. : Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. - 224 с.
. Муниципальное право России : учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин; под ред. С.А. Авакьяна. - М. : Проспект, 2009. - 544 с.
. Система муниципального управления : учебник / под общ. ред. В.В. Зотова. - СПб. : Лидер, 2005. - 493 с.
. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / Е.С. Шугрина. - М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.