Неофициальные систематические собрания формируются отдельными ведомствами, организациями, государственными или частными издательствами, т. е. теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать Собрание законодательства. Они осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.
Неофициальные инкорпорационные сборники нельзя расценивать как источники законодательства, форму опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Материал для обработки отбирается исключительно по усмотрению инкорпоратора. Сборники могут носить так же предметный и хронологический характер. К ним относятся сборники новых законодательных актов Российской Федерации, выпущенные отдельными министерствами, комитетами и ведомствами.
В зависимости от объема различают инкорпорацию частичную, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, в сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту, и генеральную, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, или все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т. д. К числу таковых относятся Своды законов. Их издание -- попытка нового подхода к проблеме систематизации законодательства. На сегодняшний день издание Свода -- это необходимая предпосылка создания стройной, внутреннее согласованной и удобной для пользования правовой системы российского государства. Этот акт должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, поддерживаемых в рабочем состоянии.
3. Значение и перспективы развития инкорпорационной деятельности на современном этапе реформирования России
Исходя из видовой характеристики инкорпорации, можно сказать, что ее результаты выражаются в форме сборников законов, иных нормативных актов, собраний законодательства, сводов законов.
Сборниками могут быть инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных правовых актов.
Например, сборник законодательных актов о труде может состоять из законов РФ, указов Президента, постановлений Правительства РФ, сборник нормативных актов об акционерных обществах и т. д.
Сборники нормативных правовых актов могут готовиться и издаваться как самими правотворческими органами, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Если сборник нормативных правовых актов подготовлен правотворческим органом, то он имеет статус источника официального опубликования и на него можно ссылаться при разрешении споров и юридических конфликтов.
Собрания имеют несколько иную природу. Это инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной и исполнительной власти страны. Историческая наука знает достаточно примеров издания разного рода официальных сборников и собраний законодательства. инкорпорация нормативный акт реформирование
Примером инкорпорации может служить известный памятник права -- Кодекс Юстиниана, изданный в VI в. в результате систематизации императорских указов. На сегодняшний день изданы и постоянно поддерживаются в рабочем состоянии своды (собрания) законодательства США, ФРГ и других государств.
Россия также имеет историю создания различного рода сборников и собраний, которая весьма интересна и поучительна.
Первой попыткой инкорпорации действующего законодательства следует назвать памятник древнерусского права -- «Русскую Правду». «Судебник 1497 г.» стал предвестником создания кодификационного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России.
Одной из ярких страниц инкорпорации в России следует назвать Полное собрание законодательства и особенно Свод законов Российской империи, созданный под руководством М.М. Сперанского. Этот документ просуществовал до октября 1917, ежегодно обновляясь.
Советский период характерен значительными работами по упорядочению действующего законодательства. В 1929--1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она не была доведена до конца.
В 1960--1970-х гг. были изданы Систематическое Собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На базе этих правовых актов были подготовлены Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).
1980-е гг. отличаются коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в России, которые потребовали кардинальных изменений в законодательстве. Свод законов РСФСР, изданный в 1986--1988 гг., по своему содержанию устарел, постепенно прекратилось издание дополнений к нему, и он уже непосредственно не влиял на развитие законодательства и правоприменительную практику. Был ощутим главный недостаток этого юридического акта -- неполнота: в его тома включались не все действующие законодательные и нормативные правительственные решения.
На сегодняшний день, несмотря на то, что приоритетными являются вопросы обновления нормативно-правового материала, проблемы инкорпорации продолжают оставаться актуальными.
Со стороны государства должен постоянно осуществляться контроль по освобождению законодательства от норм и актов, фактически утративших силу, противоречивых и дублирующих друг друга. Эта работа необходима особенно сейчас, до начала издания Свода законов России, в целях превращения законодательства в действительный инструмент регулирования в условиях рыночной экономики и демократизации всех сторон жизни российского общества.
Еще одна проблема, связанная с ролью инкорпорации в процессе упорядочения законодательства, -- это улучшение подготовки и издания хронологических и особенно тематических сборников законов и иных нормативных правовых актов. Для повышения информированности субъектов права о действующем законодательстве необходимо больше тиражировать и регулярно переиздавать сборники и собрания принимаемых нормативных правовых актов.
Подготовка хронологических сборников имеет значение для решения той или иной конкретной, практической задачи в деле упорядочения законодательства. Издание же тематических собраний действующего законодательства, бесспорно, преимущественнее. Расположение действующих нормативных актов системно: по схеме, которая определяется по предметному принципу, позволяет содержать все действующее законодательство по одному и тому же вопросу в одном месте. Кроме того, такое расположение создает наибольшие удобства при пользовании правовым материалом, поскольку можно сопоставить принятые в разное время нормативные акты и выявить противоречия, внести изменения и дополнения и т. д.
Именно выявление и отмена нормативных актов, которые полностью или частично утратили свое назначение в связи с изданием новых, а также внесение изменений и дополнений являются важными условиями квалифицированного составления систематических сборников, собраний.
Здесь следует обратить внимание еще на одну проблему -- качество сборников действующего законодательства. Представляется, что государству необходимо монополизировать издание систематизированных сборников законов и других нормативных актов и иметь возможность их лицензионной публикации. Такой подход вызван недобросовестной и некачественной публикацией сборников различными коммерческими структурами, что отрицательно сказывается как на достоверности правовой информации, так и на правоприменительной практике.
Определенные трудности возникают при инкорпорации законодательства субъектов Федерации. Они на своем уровне должны проводить подобные мероприятия в целях упорядочения своего регионального законодательства. Подготовка систематических собраний, сборников действующего законодательства субъектов Федерации имеет специфические особенности, которые обусловлены, с одной стороны, единством федерального законодательства, а с другой -- созданием собственных нормативных правовых актов, и здесь требуется поиск наилучших форм упорядочения их законодательства.
Основным условием подготовки действующих сборников законодательства субъектов Федерации является непротиворечие федеральному законодательству. Это условие довольно трудно соблюсти, поскольку законодательство субъектов очень подвижно. Целесообразно, чтобы разбивка соответствующих разделов на главы, параграфы и пункты была в принципе одинакова для всех субъектов и соответствовала подразделениям тех же разделов Собрания действующего законодательства Российской Федерации. Отклонения от разделов схемы Собрания действующего законодательства Российской Федерации должны сводиться к минимуму и зависеть от объема нормативного материала, от специфических особенностей законодательства того или иного субъекта Федерации. При составлении такого рода сборников субъекты РФ также должны учитывать степень урегулированности общественных отношений, относящихся к исключительной компетенции Российской Федерации. Примером может служить отсутствие таких разделов, как законодательство об обороне, о внешнеэкономических связях, о геодезии и картографиии т. д.
Хотелось бы еще остановиться на частной инкорпорации юридических актов отдельных лиц или учреждений. Речь идет об упорядочении нормативных актов правоохранительными органами, их работниками, крупными предприятиями, коммерческими структурами (юридические фирмы), которыми они руководствуются на практике. Знание юридической базы собственной деятельности, умение быстро найти необходимый правовой источник -- это важнейшие условия высокого профессионализма.
Улучшение системы сбора информации о юридических актах и переработка этой информации на сегодняшнем этапе становятся основными условиями принятия правовых решений. Объективное усложнение видов содержания нормативных правовых актов, рост числа и объема некоторых их видов вызывают появления множества «вспомогательных», «конкретизирующих юридических документов». Многие из них могут быть непосредственно основой решения конкретных дел. И здесь также возникает необходимость как в упорядочении правовых актов, так и в системной обработке профилированных правовых документов.
Несмотря на то что сложилось общее мнение о ненужности неофициальной инкорпорации, думается, что эта форма сбора информации сегодня постепенно входит в практику, особенно в правоохранительной системе.
Так, в крупных судебных органах имеются специально обученные кодификаторы, которые осуществляют систематизаторскую работу. Но поскольку еще не все они оснащены новейшими техническими средствами, многие осуществляют инкорпорацию юридических актов при помощи картотеки, куда по разделам законодательства в хронологическом порядке заносятся соответствующие изменения, дополнения и т. д.
То же самое касается и деятельности органов прокуратуры -- нет смысла повторять общеизвестные истины о значении в работе прокуратуры полной и точной законодательной информации. Обвальное изменение законов и других актов, неизбежные пробелы и противоречия, возникающие при интенсивном правотворчестве, поставили задачу не допустить ухудшения работы органов прокуратуры по накоплению информации о нормативных правовых актах.
Заключение
Инкорпорация в современных условиях является одним из действенных средств совершенствования российского законодательства.
Во-первых. Теоретическая разработка вопросов инкорпорации актуальна на сегодня еще и потому, что их решение, безусловно, сказывается на повышении уровня правоприменительной деятельности, на укреплении законности и правопорядка, а также способствует эффективности правотворчества. При этом важен и тот факт, что происходит ликвидация пробелов и противоречий в праве.
Во-вторых, в советской юридической науке предпочтение отводилось «официальной» инкорпорации как деятельности компетентных органов по упорядочению законодательства путем его обработки и расположения по определенной системе в виде сборников или собраний.
Для сегодняшнего развития российского законодательства инкорпорация может проводиться в различных формах и самыми разнообразными методами, причем формы проведения должны улучшаться. К примеру, использование современных технических средств (компьютерная информация) должно прочно войти в жизнь для полноценного правового обеспечения, особенно для правоприменительных органов государство обязало создать оптимальные условия.
В-третьих, наиболее действенными критериями деления инкорпорации на основные ее формы являются порядок группировки нормативных актов и глубина обработки правового материала, позволяющие выделять такие разновидности инкорпорации, как хронологическая инкорпорация и инкорпорация предметная (систематическая).
В-четвертых, хронологическая инкорпорация представляет собой относительно простой метод, который заключается в чисто внешней его переработке. В этом случае, например, исключаются официально отмененные статьи, и затем нормативные акты объединяются в специальные сборники по хронологии. Именно такая работа должна быть проведена для упорядочения российского законодательства.
Итоги подобной инкорпорации -- это многотомные издания, с достаточно полной информацией действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенные в соответствии со временем их издания. Каждый том хронологического собрания содержит в себе алфавитно-предметные и предметно-систематические указатели. Хронологические собрания являются необходимой основой и предварительной стадией подготовки систематических собраний.