Примером слабости властей должно считаться поведение полиции в дни февральской резни, когда отмечались неоднократные случаи бездействия, отсутствия полицейских чинов на месте, порой их бегства с места происшествия, взимания полицейскими денег с людей за сопровождение до дома, участия в грабежах и т. д. Однако и в данном случае есть свои объективные причины, которые если не оправдывают, то объясняют малоэффективность действий полиции. Прокурор Тифлисской судебной палаты К.К. Александров-Дольников в рапорте по итогам своей поездки в Баку писал по этому поводу: "Бездействие это [полиции. - Ф.Д.], однако, отнюдь нельзя приписывать нежеланию князя Накашид- зе возможно скорее водворить нарушенный порядок. В отношении полиции оно должно быть всецело объяснено плохим её составом. Уже на первых порах моего вступления в должность прокурора Тифлисской судебной палаты при ознакомлении моём с некоторыми выдающимися бакинскими делами мне бросилась в глаза полная несостоятельность местной полиции" [Рапорт прокурора 20.02.1905, л. 11]. Численность полиции вместе с полицмейстером, его помощником, приставами, их помощниками, околоточными надзирателями и городовыми составляла 237 человек при численности населения Баку свыше 200 тыс. Состав городовых как в количественном, так и в качественном отношении был ниже всякой критики. Приведем фрагмент из характеристики, данной бакинским губернатором М.А. Накашидзе городским полицейским: "Они проявляют свою энергию лишь тогда, когда это им нужно по личным соображениям. В нравственном отношении состав городовых ещё хуже. Иначе и быть не может, так как по действующему штату городовой получает лишь 16 руб. в месяц, между тем как гор. Баку в отношении жизни самый дорогой не только в Закавказье, но и в целой России. За такое скудное вознаграждение никто из порядочных людей не идёт в городовые в Баку, где рабочий, получающий 25 руб., бедствует. Смело можно сказать, что контингент городовых состоит из людей, которым или временно некуда деться, или же они рассчитывают на поборы. Было немало случаев, когда городовые сами принимали участие в грабежах, других преступлениях. В этом грустно сознаться, но это факт. Несостоятельность бакинской полиции особенно ярко обрисовывалась во время кровавых событий 6-9 февраля, когда, за небольшим исключением, городовые исчезли с улиц, по крайней мере, я не видел их во время моих разъездов. Очевидно, что испуганные событиями дня, они попрятались и тем обеспечили себе личную безопасность. Думаю, что не без основания в городе циркулирует слух, что некоторые городовые принимали участие в грабежах и беспорядках. Небольшой состав полицейских приставов, их помощников и околоточных надзирателей не мог оказать осязательной помощи в деле прекращения беспорядков - хотя бы на своих метах. Чины эти не имели городовых и, не располагая какой-либо силой, столь необходимой для водворения порядка, не могли проявить особой энергии в борьбе с буянами, а поэтому держались по близости расположения войсковых частей" [Доклад бакинского губернатора 1905, л. 119-119 об.]. Другой серьезной проблемой было отсутствие у городовых револьверов, притом что конфликтующие стороны были намного лучше вооружены, чем полиция.
Как показали армяно-азербайджанские столкновения, серьезным упущением центральной власти стало затягивание вопроса о перевооружении бакинской полиции, в частности, трехлинейными винтовками. Вопрос этот был поднят в 19011903 гг. перед Петербургом как бакинским губернатором, так и канцелярией главноначальствующего гражданской частью на Кавказе. Министерство внутренних дел ходатайствовало по этому поводу перед Военным министерством. Последнее признало невозможным отпустить из запасов военного ведомства винтовки, но вместе с тем не возразило против изготовления этих винтовок на одном из оружейных заводов Военного министерства. Для этого МВД должно было выделить Военному министерству 126 500 руб. Однако 13 января 1904 г. император повелел сократить новые ассигнования из средств Государственного казначейства на 1905 г. и последующие годы. Поэтому МВД не стало возбуждать вопрос о выделении из казны 126 500 руб. [Письмо бакинского вице-губернатора 24.09.1905, л. 10-11 об.]. В результате, когда в Баку началась резня, полицейская стража, вооруженная недальнобойными винтовками Бердана, оказалась бессильной перед толпой, имевшей в своем арсенале дальнобойные винтовки.
Таким образом, несогласованность между гражданской и военной администрацией, малочисленность гарнизона, слабость полиции относятся к главным факторам, обусловившим неэффективность действий властей во время бакинской резни. К этим факторам может быть отнесен и еще один немаловажный аспект - растерянность и нерешительность властей. Подробное изучение архивных документов свидетельствует, что как губернатор, так и военное начальство города оказались не готовы к масштабному конфликту, хотя ни для кого, в том числе и для представителей местной администрации, не было большим секретом, что отношения двух наций достигли предельной напряженности. Сам губернатор М.А. Накашидзе признавал: ".. .Я далёк от мысли присоединиться к поднятому на улицах и в газетах крику о вековой тесной братской дружбе, существующей между армянами и татарами, якобы исключающей возможность столкновений между ними. Смело могу уверить всех и каждого, что в существовании такой тесной дружбы никто из крикунов не верит и таковой нет не только между этими двумя национальностями, но и между другими национальностями Кавказа, вообще в этом я убедился, прослужив 36 лет в Закавказье, в должностях, приводивших меня в тесное общение с народностями Кавказа. Но если даже признать эту полную братскую дружбу между армянами и татарами, то и это обстоятельство не исключает нисколько возможности столкновения между ними." [Доклад бакинского губернатора 1905, л. 120]. Несмотря на это, превентивных мер своевременно принято не было, что вызвало обвинения в адрес властей в потворстве резне. Как писал прокурор Бакинского окружного суда В.М. Воронов, "целым рядом свидетельских показаний удостоверяется, что чины полиции и войсковые части во многих случаях не принимали мер к подавлению беспорядков. В этом многие видели как бы поощрение мусульманского населения со стороны местной администрации к дальнейшему избиению армян. Это пагубное заблуждение ещё сильнее возбуждало страсти обеих сторон" [Отзыв прокурора 11.03.1905, л. 95].
Следует учитывать и общую ситуацию в стране. Стачки, восстания, межэтнические конфликты, которыми сопровождалась революция 1905-1907 гг., тяжестью ответственности ложились главным образом на плечи местных властей и прежде всего губернаторов. Большинство из них оказалось не готово пойти на жесткие репрессивные действия с применением оружия против демонстрантов, погромщиков, поджигателей. Данный факт был отмечен в циркуляре Министерства внутренних дел губернаторам, градоначальникам, начальникам губернских жандармских управлений (23 декабря 1905 г.). Отмечая возрастание угрозы государственной безопасности и общественному спокойствию, министерство констатировало, что ответственность за это в значительной степени лежит на местных властях, "оказавшихся в переживаемое время не всегда на высоте твёрдого сознания лежащих на них обязанностей. Власти эти во многих случаях при встрече с надвигавшейся смутой не проявляли ни той решительности, энергии и настойчивости, ни той находчивости и умелых приёмов управления." Министерство предупреждало находящихся в непосредственном подчинении МВД чиновников, что малейшее попустительство, бездействие и нерешительность с их стороны повлекут за собой удаление от занимаемой должности. Циркуляр заканчивался словами, обращенными к губернаторам: ".Водворение законного порядка в губерниях составляет в настоящее время главнейшую обязанность губернаторов, и все их усилия должны быть направлены к ближайшему и непременному подавлению всяких мятежнических попыток, клонящихся к нарушению общественной безопасности и спокойствия" [Копия циркуляра Министерства 23.12.1905, л. 12-13].
Действия местной администрации во время резни не остались без внимания центрального правительства. Для расследования событий министром внутренних дел А.Г. Булыгиным в Баку был послан генерал-майор барон Г.П. Медем. На основании проведенного им расследования министром был составлен всеподданнейший доклад, в котором особое внимание было обращено на полную беспомощность властей, не сумевших предотвратить резню. "С возникновением беспорядка, - говорилось в докладе, - все низшие полицейские чины скрылись, войска отсутствовали, и губернатору одному, верхом с несколькими конными стражниками, приходилось переезжать с одного места на другое". Доклад произвел сильное впечатление на императора, который наложил на него резолюцию: "Весьма неприглядная картина беспомощности власти" [Волхонский 2008, с. 94]. Похожую мысль высказывал и министр финансов В.Н. Коковцов в докладной записке Николаю II: "Местная власть оказалась совершенно бессильной предупредить или хотя бы пресечь кровавый погром. Город получил военное подкрепление только тогда, когда акты насилия уже совершились, и спокойствие было, до некоторой степени, восстановлено вмешательством влиятельного духовенства" [Копия докладной записки 14.02.1905, л. 16].
После доклада министра внутренних дел А.Г. Булыгина о необходимости объявления в Баку и Бакинской губернии военного положения Николай II издал 18 февраля 1905 г. соответствующее распоряжение. Обязанности временного генерал-губернатора были возложены на генерал-адъютанта князя И.Г. Амилахва- ри. В декабре Баку и Бакинский уезд и вовсе были изъяты из ведения губернатора и подчинены непосредственному управлению временного генерал-губернатора. Передача управления Баку и губернией в руки представителя военной власти, а также подчинение ему губернатора М.А. Накашидзе и всей гражданской администрации должно было, по замыслу российского правительства, обеспечить скорейшее восстановление мира и порядка, авторитета власти. Меры, предпринятые князем И.Г. Амилахвари, служили этой цели. Согласно его постановлению от 28 февраля 1905 г. строго воспрещалось: ношение гражданскими лицами огнестрельного и холодного оружия без особого на то разрешения; содержание складов оружия, боевых припасов и взрывчатых веществ; проведение сходок и собраний, противоречащих государственному порядку и общественному спокойствию; препятствование учащимся посещать учебные заведения путем угроз, насильственных действий или иными бесчинствами и т. д. Виновные в нарушении этих обязательных постановлений подвергались заключению в тюрьму или крепость на срок до 3 мес. или штрафу до 3 тыс. руб. [Обязательное постановление 28.02.1905, л. 50-53].
Важнейшим мероприятием имперского правительства, несомненно, следует считать восстановление 26 февраля 1905 г. наместничества на Кавказе. Должность наместника восстанавливалась в пределах местностей, находящихся в ведении главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, командующего войсками Кавказского военного округа и войскового наказного атамана кавказских казачьих войск. Наместнику присваивалась высшая власть в регионе - как военная, так и гражданская. Вопросы, разрешение которых требовало участия верховной власти, могли решаться только через наместника. Ему непосредственно подчинялись все правительственные учреждения Кавказского края [Учреждение управления 1905, л. 368-370]. Восстановление наместничества, упраздненного на Кавказе в 1883 г., фактически означало признание имперским правительством неэффективности централизованной, унифицированной системы управления краем и необходимости предоставления более обширных полномочий новой кавказской администрации.
Однако все эти меры не могли обеспечить полное восстановление спокойствия в регионе. Комплекс социально-экономических, политических противоречий между национальностями Кавказа, ошибки, ранее допущенные администрацией в управлении, не позволили снизить накал напряженности и положить конец межэтническому конфликту. Одной из характерных черт кризиса власти и общей криминогенной ситуации в России стал разгул террора. Обвиненный в потворстве резне, был убит бакинский губернатор М.А. Накашидзе, совершены покушения на генералов Н.В. Голощапова, М. Алиханова-Аварского, десятки других высокопоставленных чиновников и полицейских.
В августе и октябре 1905 г. в Баку произошли новые армяно-азербайджанские столкновения. В течение 1905-1906 гг. в таких городах Южного Кавказа, как Эриван, Нахчыван, Шуша, Елисаветполь, были зарегистрированы неоднократные случаи межнациональных конфликтов, сопровождавшихся новым числом жертв. В отличие от февральских столкновений на этот раз местная администрация действовала более решительно. К примеру, во время августовских беспорядков 1905 г. в Баку временный генерал-губернатор С.А. Фадеев в объявлении владельцам и жильцам домов, из которых производились выстрелы, предупреждал: "Все дома, из которых произведены выстрелы, уже отмечены. С хозяевами, управляющими и квартирантами этих домов будет поступлено как с виновниками этих выстрелов, убытки, понесённые благодаря перестрелке, будут отнесены на их счёт. Поэтому предупреждаю, что участь эта постигнет и всех тех, которые позволят себе и в дальнейшем такие преступные действия, как выстрелы из домов и с крыш. Тем же, которые будут противодействовать вообще войскам и беспокоить жителей, не будет никакой пощады" [Объявление 28.08.1905, л. 331]. В октябре 1905 г. в связи со слухами о предстоящих в Баку беспорядках С.А. Фадеев предупредил жителей города, что в случае производства выстрелов из домов, караван-сараев, пассажей эти здания будут разрушены артиллерийским огнем, а владельцы привлечены к ответственности в виде штрафа до 3 тыс. руб. или ареста до 3 мес. [Объявление 14.10.1905, л. 12].
Для подавления беспорядков использовались дополнительные войска. Учитывая печальный опыт февральских событий, стали предприниматься меры по усилению бакинской полиции, включавшие ее реорганизацию, выделение г. Баку и промыслового района в особое градоначальство. Были произведены аресты активистов революционных партий, террористов, раскрыты подпольные типографии, выявлены склады оружия террористов и т. д.
В связи с исследуемым вопросом интерес представляет политика наместника И.И. Воронцова-Дашкова по укреплению позиций кавказской администрации, усилению ответственности ее высших чинов. В циркуляре местным властям Кавказского края он констатировал растерянность и слабость местных властей, проявленные во время армяно-азербайджанских столкновений, что и стало одной из главных причин их продолжения. В связи с этим наместник предписывал местным властям следить, чтобы подчиненные им чиновники администрации "при отправлении обязанностей службы... действовали решительно и твёрдо, одинаково избегая как бездействия, так и превышения власти, и не оказывая пристрастия к той или другой национальности". Призывая отмечать и представлять к награждению по заслугам верных служебному долгу чиновников, И.И. Воронцов-Дашков в то же время вменял в обязанность губернаторам и начальникам привлекать к уголовной ответственности и немедленно увольнять тех, кто проявил слабость, попустительство либо превышение власти [Копия циркуляра наместника 14.04.1906, л. 119-119 об.].