Автономная область, автономные округа образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного договора; уставов автономной области и автономных округов.
Действующая Конституция Российской Федерации обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от автономий избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. Представительные органы власти автономиой области и автономных округов пользуются правом законодательной инициативы в федеральном парламенте.
Автономная область и автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации.
Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов. Так, в Уставе Иркутской области (гл. 6) указывается, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ находится в составе Российской Федерации, является ее субъектом и входит в Иркутскую область. Область строит свои взаимоотношения с этим автономным округом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, своим уставом, а также принятыми договорными обязательствами с учетом взаимных интересов. Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу гарантируется представительство в Собрании области. Органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по соглашению с органами государственной власти области могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Законы области в части полномочий, переданных автономным округам в соответствии с двусторонними соглашениями, обязательны для исполнения на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
Конституция Российской Федерации и уставы автономной области и автономных округов определяют предметы ведения автономной области и автономных округов. Часть из них составляет предметы совместного ведения Федерации и автономий в ее составе. Эти вопросы решаются как федеральными органами, так и органами автономной области и автономных округов. Вопросы, относящиеся к ведению самих автономий и, следовательно, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, решаются ими самими.
В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и автономий в ее составе находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов автономной области и автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
К совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе отнесен значительный круг вопросов законодательного регулирования. Это – административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вопросами совместного ведения Российской Федерации и автономий в ее составе в этой сфере являются также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов власти и местного самоуправления.
В области экономического и социально-культурного строительства к совместному веденню Российской Федерации и автономий в ее составе относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются кодексами, законами Российской Федерации и правовыми актами автономной области, авгономных округов. Статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий в составе Российской Федерации с учетом необходимости сохранения и поддержания исторически сложившихся традиционных форм хозяйствования и использования природных ресурсов на соответствующих территориях.
Российская Федерация и автономии в ее составе совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.
Введение чрезвычайного положения на территории автономной области, автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти с уведомлением органов государственной власти автономной области, автономных округов.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76), по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Правда, согласно Федеративному договору, по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти автономной области осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты, а органы государственной власти автономных округов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, а также договорами с краями и областями, в состав которых входят автономные округа. Однако в этой части Федеративный договор не действует, поскольку в соответствии с п. 1 Раздела второго Конституции Российской Федерации в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации.
Законопроекты по предметам совместного ведения направляются федеральными органами государственной власти автономной области, автономным округам для обсуждения и представления ими своих предложений.
Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий, осуществляются органами государственной власти автономной области, автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Это исключительные полномочия органов государственной власти автономий.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти автономной области, автономных округов могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. Органы исполнительной власти автономий в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти тоже могут передать им осуществление части своих полномочий.
Административно-территориальное устройство государства – это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти* и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами.
Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства. Однако если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации.
В Российской Федерации административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов.
Важнейший из них – экономический принцип, требующий при образовании админнстратинно-терригориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий.
В условиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, большую роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию малочисленных наций и народностей Российской Федерации.
Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы людей, опираться на их помощь. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению тоже является важным принципом, в соответствии с которым строится административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации.
Действующая в настоящее время в субъектах Российской Федерации система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния – уезд – волость) было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами, которыми стали в Российской Федерации область (край) – округ – район, а затем (после ликвидации округа) область (край) – район.
Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они – область деятельности главным образом субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации.
Так, согласно Конституции Республики Коми (ст. 70), эта Республика состоит из следующих административно-территориальных образований: районов – Ижемского, Княжногостского, Койгородского, Корткеросского, Прилузского, Сыктывдинского, Сысольского, Троиц-ко-Печорского, Удорского, Усть-Вымского, Усть-Куломского, Усть-Цилемского; городов республиканского подчинения – Сыктывкара, Воркуты, Вуктыла, Инты, Печоры, Сосногорска, Усинска и Ухты – с подчиненными им территориями. В ст. 92 Конституции Республики Коми среди административно-территориальных единиц упомянуты также районы в городе.
В Государственном Уставе Краснодарского края (разд. VII) устанавливается, что в административно-территориальном отношении Краснодарский край делится на города краевого подчинения и районы. Города краевого подчинения могут включать, а районы включают в себя административно-территориальные единицы, являющиеся первичным звеном административно-территориального деления.
В гл. 8 Устава Иркутской области, посвященной ее территориальному устройству, указывается, что территориальным устройством области является установленная законом система территориальных единиц, составляющая в совокупности территорию области. Территориальной единицей признается в соответствии с законом обособленная часть территории области в виде одного или нескольких поселений с прилегающими землями и установленными границами. Территориальные единицы области подразделяются на единицы базового и первичного уровня территориального устройства области. К базовому уровню территориального устройства области относятся города областного значения и районы. К первичному уровню территориального устройства области относятся иные территориальные единицы.
Таким образом, конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым – относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
Район (уезд) – административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район (уезд) представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе (уезде) принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район (уезд) является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.
Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения города краевого, областного, окружного (автономного округа) значения города районного значения.
Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы – городские районы.
Городские районы созданы во многих городах республиканского,. краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.
К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.
К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в мест-ностях, имеющих лечебное значение. Дачные поселки – населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.
Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством. Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т.д.).
Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставших давно уже традиционными, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие административно-территориальные единицы. Так, территория Москвы сегодня делится не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы.
Административный округ – внутригородская административно-территориальная единица, система органов власти которой строится на основе централизованного управления.
Муниципальный район – административно-территориальная единица Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской Думой по представлению мэра Москвы.
Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.*
На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы. Немецкие национальные ранены созданы в Алтайском крае и в Омской области.*
В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования. Согласно Закону Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 28 ноября 1996 г.)* закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются, исходя из особого режима безопасного функционирования предприятия и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.
Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ этого образования и земель, отведенных предприятиям и (или) объектам; определения полномочии органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении этого образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.
Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством Российской Федерации.
Важным является вопрос о порядке образования и преобразования различных административно-территориальных единиц. Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а первичных административно-территориальных единиц – органами государственной власти или органами местного самоуправления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно-территориальные единицы.