Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях
Загальна характеристика роботи
Актуальність теми. Конституція України визначає, що людина, її життя та здоров'я, честь і гідність, недоторканність та безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Саме тому захист прав і свобод особи можна визначити як одну з найважливіших функцій держави на сучасному етапі. На виконання цього положення держава вживає необхідних заходів, серед яких важливе місце посідають ті, що спрямовані на створення та організацію діяльності відповідної системи органів публічної адміністрації, які забезпечують реалізацію державної політики у всіх сферах життєдіяльності держави та населення, у тому числі й у сфері запобігання та ліквідації негативних наслідків надзвичайних ситуацій (далі - НС) природного, техногенного та соціально-політичного характеру.
Актуальність цієї проблематики зумовлена тенденціями зростання кількості зареєстрованих випадків виникнення НС різної ґенези та матеріальних збитків в Україні, що, у свою чергу, викликає серйозне занепокоєння як з боку держави, так і суспільства. Показово, що у 2013 році в Україні зареєстровано 198 НС, із яких: техногенного характеру - 86; природного характеру - 88; соціально-політичного характеру - 14. Внаслідок цих НС загинуло 248 осіб (з них 31 дитина) та постраждала 551 особа (з них 193 дитини). Проте у 2013 році цей показник склав 212 НС, з яких: техногенного характеру - 120; природного характеру - 74; соціального характеру - 18. Внаслідок цих НС загинула 301 особа (з них 50 дітей) та постраждала 861 особа (з них 225 дітей). Внаслідок масових акцій протесту у м. Києві, в грудні 2013 року - лютому 2014 року, загинуло понад 120 осіб (з них 21 працівник ОВС), постраждало понад 5 тис. осіб (з них 810 працівників ОВС). Починаючи з березня 2014 року, під час відсічі збройній агресії проти України та ліквідації збройного конфлікту у Донецькій та Луганській областях загинуло понад 5 тис. осіб (з них 510 військових Міністерства оборони України та 165 бійців Національної гвардії та добровольчих батальйонів, що підпорядковані МВС України).
З метою запобігання та ліквідації негативних наслідків НС, збройної агресії проти України, ліквідації збройних конфліктів, захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб в Україні створена відповідна система органів публічної адміністрації, одним із ключових суб'єктів якої є органи внутрішніх справ (далі - ОВС). Водночас останні події в Україні засвідчили, що визначені правовими актами принципи та основні засади адміністративної діяльності ОВС у НС не відповідають вимогам сьогодення й не забезпечують захисту інтересів суспільства та держави. Потреба в удосконаленні діяльності вказаних органів обумовлює актуальність дослідження широкого кола питань, пов'язаних із визначенням, правовим закріпленням та реалізацією адміністративної діяльності ОВС у НС.
Фундаментальною основою для вказаного дослідження стали праці таких вчених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, М.І. Ануфрієва, О.М. Бандурки, А.В. Басова, А.І. Берлача, В.Т. Білоуса, Ю.П. Битяка, М.Г. Вербенського, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Ю.В. Дубка, В.О. Заросила, В.В. Зуй, Д.П. Калаянова, С.В. Ківалова, В.В. Коваленка, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, В.В. Конопльова, О.В. Копана, М.В. Корнієнка, В.В. Крутова, С.О. Кузніченка, О.В. Кузьменко, В.А. Ліпкана, О.А. Мартиненка, В.Я. Настюка, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, Т.О. Проценка, В.П. Пєткова, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценка, І.М. Шопіної, Х.П. Ярмакі, О.Н. Ярмиша та ін.
Однак у більшості сучасних наукових праць проблеми адміністративної діяльності ОВС у НС висвітлюються лише фрагментарно, хоча вони й мають важливе наукове й практичне значення. З огляду на це, набуває актуальності, необхідності та своєчасності дослідження окреслена тема.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до пп. 1, 10 Додатку 10, пп. 22, 48, 49 і 85 Додатку 13 Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 роки, затвердженого наказом МВС України від 29 липня 2010 року №347, а також пп. 1, 4, 5 Розділу 3 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 роки, затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року №14-10.
Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у тому, щоб на основі аналізу вітчизняних і зарубіжних наукових, науково-публіцистичних джерел та вітчизняного й міжнародного законодавства й узагальнень практики його реалізації визначити сутність, зміст та особливості адміністративної діяльності ОВС у НС, а також сформулювати відповідні пропозиції щодо удосконалення законодавства та практики його застосування у зазначеній сфері. Досягнення поставленої мети зумовило постановку таких основних завдань:
– охарактеризувати генезис наукових поглядів щодо адміністративної діяльності ОВС у НС;
– визначити теоретичні проблеми розуміння поняття «надзвичайна ситуація» та здійснити їх класифікацію;
– систематизувати нормативно-правові акти, що регулюють відносини у сфері адміністративної діяльності ОВС у НС;
– здійснити теоретичне узагальнення поняття та системи адміністративної діяльності ОВС у НС;
– дати характеристику системи та компетенції ОВС у НС;
– встановити специфіку реалізації адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС;
– здійснити комплексний аналіз змісту адміністративних процедур щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС;
– обґрунтувати напрями удосконалення правового забезпечення адміністративної діяльності ОВС у НС.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях.
Предмет дослідження - адміністративна діяльність органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях.
Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання, на основі яких досліджено проблему в єдності її соціального змісту і юридичної форми. Основним методом, який застосовано під час дослідження, є загальнонауковий діалектичний метод, який використано у процесі пізнання сутності адміністративної діяльності ОВС у НС (розділи 1-3). У роботі також застосовано конкретні методи наукового пізнання. За допомогою порівняльно-правового, логіко-семантичного та історико-правового методів досліджено генезис наукових поглядів щодо адміністративної діяльності ОВС у НС, а також поняття та класифікацію НС (підрозділи 1.1, 1.2). Завдяки логіко-семантичному методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2). Порівняльно-правовий метод, методи аналізу та синтезу застосовано під час дослідження правових засад адміністративної діяльності ОВС у НС (підрозділ 3.1). Використовуючи структурно-функціональний метод, методи класифікації та групування, автор дослідив систему та компетенцію ОВС у НС (підрозділ 2.1). Методи правового моделювання, аналізу та синтезу, компаративного та формально-догматичного аналізу дозволили дослідити сутність та особливості адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС, адміністративні процедури щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС і обґрунтувати напрями удосконалення нормативно-правового забезпечення адміністративної діяльності ОВС у НС (підрозділи 2.2, 2.3, 3.2). Усі названі методи застосовувались у тісному взаємозв'язку і та в системі один з одним.
Нормативною основою роботи є Конституція України, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ норми яких регулюють відносини у сфері запобігання та ліквідації негативних наслідків НС в Україні.
Емпіричну основу дослідження складають: статистичні дані Міністерства внутрішніх справ України за 2009-2014 роки; статистичні дані Державної служби України з надзвичайних ситуацій за 2009-2014 роки; політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень, присвячених адміністративній діяльності ОВС у НС різної ґенези. На основі проведеного дослідження сформульовано висновки, рекомендації й пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:
вперше:
– з урахуванням сучасних соціально-політичних умов обґрунтовано висновок про необхідність виокремлення спеціальних функцій ОВС у НС та нормативного їх закріплення в єдиному нормативному правовому акті. До таких функцій віднесено: відсіч збройній агресії проти України; ліквідація внутрішнього збройного конфлікту; реалізація обмежувальних заходів, що запроваджуються у разі введення воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації, антитерористичної операції; забезпечення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; забезпечення безпеки дорожнього руху, під час реалізації обмежувальних заходів; здійснення санітарно-карантинних заходів, охорона зони відчуження;
– запропоновано низку дефініцій: «адміністративна діяльність органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях», під якою слід розуміти врегульовану правовими нормами виконавчо-владну діяльність, котра спрямована на забезпечення виконання поставлених перед ОВС завдань, що зумовлені виникненням НС, а також на впорядкування внутрішньосистемних відносин, які виникають з питань організації самої системи ОВС, забезпечення необхідних умов для її функціонування у НС; «управлінське рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» як заснований на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки свідомий акт організаційної діяльності уповноваженого суб'єкта ОВС, засіб виконання поставлених завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у НС;
– визначено особливості реалізації адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС, що полягають у: специфіці діяльності ОВС у НС; виникненні додаткових напрямів діяльності ОВС у НС; непередбачуваності умов, за яких відбувається реалізація цих процедур; обмеженні часу для реалізації кожної процедури та ін.;
удосконалено:
– понятійний апарат, зокрема, визначення термінів «адміністративні процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС», «принципи реалізації адміністративних процедур щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС», «адміністративна процедура», «надзвичайна ситуація» у спосіб нормативного їх закріплення у відповідних законодавчих актах;
– галузеве законодавство з метою системного закріплення мети, завдань, функцій, компетенції ОВС у НС, через розробку та прийняття Закону України «Про охорону громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях», а також сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу цивільного захисту України, Законів України «Про міліцію», «Про правовий режим надзвичайного стану», Статуту патрульно-постової служби міліції України, що затверджений Наказом МВС України від 28.07.1994 №404 та ін.;
– наукові підходи щодо розуміння компетенції ОВС у НС як визначеної правовими актами системи прав і обов'язків (повноважень) в органічному поєднанні з предметом їх відання, а також встановлено, що вона (компетенція) спрямована на реалізацію загальних та спеціальних функцій;
дістали подальшого розвитку:
– порядок реалізації адміністративних процедур щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС, які за таких умов забезпечують реалізацію низки заходів примусу: встановлення карантину та проведення інших обов'язкових санітарних та протиепідемічних заходів; встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; застосовування зброї під час відсічі збройній агресії проти України, проведення антитерористичної операції, припинення збройного конфлікту;
– систематизація наукових поглядів щодо адміністративної діяльності ОВС у НС, у межах яких виділено такі групи досліджень: а) в аспекті визначення правових засад та напрямів адміністративної діяльності ОВС; б) дослідження діяльності ОВС в умовах запровадження надзвичайних адміністративно-правових режимів; в) дослідження правових та організаційних засад діяльності ОВС у НС різної ґенези; г) дослідження тактичних особливостей діяльності ОВС у зазначених умовах та ін.