Административные реформы в странах Восточной Европы на рубеже XX-XXI веков
Д.Х. Саликов
Аннотация
В статье рассматриваются исторические предпосылки и характерные особенности проведения реформ государственного управления в постсоциалистический период в странах Центральной и Восточной Европы. Отмечена необходимость системного подхода к проведению административных реформ в ситуации перехода от авторитарного режима к демократической государственности, когда реформы государственного управления являются частью плана политической модернизации.
Ключевые слова: административные реформы, демократическое государство, авторитарный режим, социалистический лагерь, разделение властей, местное управление и самоуправление, децентрализация.
Abstract
ADMINISTRATIVE REFORMS IN THE COUNTRIES OF EASTERN EUROPE AT THE TURN OF THE 20TH-21ST CENTURIES
D. H. Salikov
The article examines the historical background and characteristic features of public administration reforms in the post-socialist period in the countries of Central and Eastern Europe. The necessity of a systematic approach to administrative reforms in the situation of transition from an authoritarian regime to a democratic statehood, when public administration reforms are part of the political modernization plan.
Key words: administrative reforms, democratic state, authoritarian regime, socialist camp, separation of powers, local government and self-government, decentralization.
На востоке и в центре Европы независимые государства появились в результате распада трех огромных влиятельных империй -- Российской, Австро-Венгерской, Германской. Это было важное историческое событие в жизни многих народов: поляков, чехов, венгров, словаков, сербов и других этносов, которые веками угнетались более сильными соседями и входили в состав названных трех империй [1; 5; 6; 7; 8].
Первая мировая война и революционные потрясения 1917-1918 гг. привели к созданию государств у народов, которые ранее находились под владычеством иностранных правителей и не имели права на суверенитет.
После поражения Габсбургов от Антанты в 1918 г. чехи провозгласили создание Чехословакии; южные славяне -- Королевства сербов, хорватов и словенцев; венгры -- Венгрии. В Австрии создана республика, в которой упразднялись сословное неравенство и привилегии, вводились всеобщее избирательное право и 8-часовой рабочий день, проводились социальные реформы.
В Венгрии из-за требований стран Антанты передать часть территорий Румынии и Чехословакии, общественность «качнулась» влево, провозгласив курс на создание социалистической республики. Правда, это продолжалось недолго. В стране в 1920 г. установилась военная диктатура адмирала-регента М. Хорти (1868-1957), которая продолжалась до 1944 г.
После прихода к власти большевиков в России Польша получила независимость, и была провозглашена Польская республика (Вторая Речь Посполитая 1918-1939 гг.).
Не вдаваясь в перипетии особенностей становления и развития государств Восточной и Центральной Европы на протяжении прошлого века, отметим следующее: «Особенностью процессов формирования новой государственности в восточно- и центральноевропейских странах было то, что все они создавались под влиянием авторитарных режимов трех империй: Австро-Венгерской, Германской и Российской. Здесь не утвердилась, как в Западной Европе, либерально-демократическая идеология, не сложилась устойчивая партийная система. Это непосредственно сказалось на том, что в этих странах впоследствии возникли авторитарные или военно-авторитарные режимы, просуществовавшие вплоть до Второй мировой войны» [9, с. 190].
Почти вся Восточная Европа оказалась в «социалистическом лагере» в середине прошлого века со всеми характерными атрибутами -- сворачиванием многопартийности, централизацией управления, всевластием партийного аппарата. И только после смерти тирана в Москве и после ряда кризисов (Берлин 1953 г., Будапешт 1956 г.) стали проходить «демократизация» и «улучшение социализма». Впрочем, после того как «танки поехали по Праге, танки поехали по правде», эти тенденции были свернуты до кризиса и краха мировой системы социализма.
После утраты власти компартиями, как только стали возможны свободные выборы, к власти пришли оппозиционные демократические силы, которые взяли курс на западную модель государственного развития. «Польша, Чехословакия, Венгрия, Румыния и Болгария стали искать пути сближения с государствами Западной Европы и США. В 1991 г. восточноевропейские страны подписали соглашения с ЕС. В 1994 г. они первыми вступили в программу «Партнерство во имя мира» с НАТО. В 1999 г. Польша, Венгрия и Чехия стали полноправными членами этого военно-политического блока» [9, с. 194].
С распадом «социалистического лагеря» в странах региона формируется принципиально новая система государственного управления, новая система права и судопроизводства. Принимаются новые конституции, кодексы, стандарты в области прав и свобод граждан. Социалистическое право и государственность «народных демократий» оказались отвергнутыми после десятилетий социалистического эксперимента.
В этом страны Восточной и Центральной Европы едины. Но есть и существенные различия. В тех странах, которые находились в сфере действия римского права, развитого местного самоуправления и традиций борьбы за права человека, развитие государственности происходит в русле романо-германского права. Это -- Чехия, Польша, Хорватия, Венгрия, Словения. А в странах, которые веками находились в зоне влияния Византии, а после нее -- под влиянием Османской и Российской империй -- Сербия, Болгария, Албания -- юридические традиции Западной Европы менее развиты. Это проявлялось в деятельности судебной системы. В странах Восточной Европы, в отличие от «старшего брата» в Москве, сохранялись демократические выборы судей и их ответственность перед избирателями и право отзыва. Вместе с тем, конечно, командно-административная система не допускала такой независимости судей от местной и центральной власти, какая есть в странах демократических.
Социалистическая система судопроизводства в этих странах демонтирована. На это указывают тенденции и реформы судопроизводства последних лет в странах Восточной Европы. «Судебная ветвь власти в Болгарии независима и имеет собственный бюджет. В ее систему судебных органов входят Верховный кассационный суд, Верховный административный суд, апелляционные, окружные, военные и районные суды. Верховный кассационный суд осуществляет судебный надзор за точным и единообразным применением законов всеми судами. Существует Высший судебный совет, который назначает, перемещает и освобождает от должности судей. Правосудие в Польше осуществляют Верховный суд, общие и специальные суды. Верховный суд является высшим судебным органом и осуществляет надзор за деятельностью всех судов в отношении выносимых ими решений. Судьи назначаются президентом по предложению Всепольского совета судей. Судьи независимы и подчиняются только закону. Они несменяемы. Рассмотрение дел в судах открытое. Обвиняемым гарантировано право на защиту2 [9, с. 201].
Итак, благодаря перестройке и распаду СССР, страны Восточной Европы стали развиваться от старого к новому, встали на путь общественного прогресса. Хотя и принято события конца 1980-х -- начала 1990-х гг. называть «демократическими революциями в странах Центральной и Восточной Европы» [2, с. 120], но страны региона встали на путь качественных изменений общества путем эволюции и реформ. Роль государства в проведении подобных реформ и определении стратегических целей развития страны -- огромна. Для этого нужна политическая воля, и она была продемонстрирована элитами стран Восточной Европы. Полагаем, что драйверами в этом случае выступали негативный опыт существования авторитарных режимов в этих странах и желание сделать так, чтобы создать механизмы демократического государственного управления, чтобы не повторить впредь опыт советской авторитарной государственности.
Административные реформы были в нашем случае не совершенствованием государственной службы, структур и функций исполнительной власти, повышения качества государственных услуг. По той причине, что это характерно для административных реформ развитых стран. Для стран Восточной Европы об этих шагах речь пока не шла. Здесь нужна была политическая модернизация всей системы. А названные выше типовые цели реформ государственного управления были бы следующим этапом. То есть на тот момент нужно было еще заложить основы демократической государственной системы, а повышение качества государственных услуг и изменения функций исполнительной власти были целями в будущем. Таким образом, административные реформы начала 1990-х гг. в странах Восточной Европы носили характер политической модернизации -- то есть слом старой, советской, системы управления и создание государственности по западной модели. И только после этого наступает очередь административных реформ в узком смысле, то есть «как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления» [4, с. 222].
Странам региона приходилось проводить «догоняющую модернизацию», то есть создавать современное общество гораздо позднее, нежели это произошло с другими странами Запада. Пример «естественной», «первичной» политической модернизации государства и общества рассматривался нами в статье о трансформации Датского государства и общества в XVIII -- начале XX вв. [10].
Страны Восточной Европы при проведении административных реформ меняли не только процедуры управленческой деятельности, а функции и структурные аспекты управления.
Ведь нужно было решать системные проблемы управления: забюрократизированность административных процедур, сверхцентрализация управления, превосходство ведомственных интересов над общественными, высокая степень политизации государственной службы, низкий профессионализм чиновников, бюрократическое и неэффективное управление национальным имуществом [2; 3]. Реформы шли медленно, но по всем «фронтам»: полная смена парадигмы государственной службы, программа модернизации государственного управления, сокращение численности аппарата и расходов государства. И главное -- реформа государственного аппарата и управления была не ради реформы аппарата только, а как часть общенационального плана трансформации авторитарного политического управления в демократическое государство. Именно эта стратегия построения правового демократического государства и являлась сутью административной реформы в странах Восточной Европы.
Без системных изменений государственного управления -- приватизации, внедрения в практику управления принципа разделения властей, демократизации и децентрализации управления, гарантий права собственности, местного самоуправления, реформы административно-территориального управления, департизации и комплексного изменения государственной службы «плюс» социальные и экономические преобразования, административные реформы в тех, постсоветских, условиях были бы неэффективны и бесполезны.
Одной из задач реформирования было повышение качества управления, и, в частности, качества работы высших руководителей.
Для этого была предоставлена большая свобода руководителям государственных учреждений в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических и оперативных целей, проведении кадровой политики. Установка на гибкость в управлении, децентрализацию, свободу действий руководителей и персонала, введение новых стандартов профессиональной компетентности с ориентацией на знания и личностные качества руководителя, внедрение новых ценностей административного управления (простота управления, оценка по результатам и т. п.) позволили дать большую свободу действий персоналу и руководству государственной службы [4]. реформа авторитарный демократический государственность
Важную роль в реформах сыграло изменение законодательства, в том числе, конституционного.
Так, Конституция Польской Республики (Третья Речь Посполитая) 1997 г. ограничила полномочия парламента, чтобы Сейм не сковывал деятельность правительства и законодательной деятельности. Правительство формируется теперь президентом и премьером, не спрашивая мнения депутатов Сейма. При этом действует депутатская неприкосновенность. В то же время, президент не может теперь иметь президентские («силовые») ведомства; ограничена его роль во внешней и внутренней политике; депутатам стало проще обходить его вето; он не имеет права накладывать вето на проект бюджета. При этом президент является верховным главнокомандующим и назначает премьера и министров с согласия Сейма.
Но в отличие от прошлых времен, когда было всевластие законодательного Сейма, либо диктаторские полномочия у главы государства: президента или первого секретаря ПОРП, в Третьей Польской Республике сегодня полнота власти -- у Совета министров и его главы. «По мнению ряда польских экспертов, теперь его роль ближе к канцлерской системе, существующей в ФРГ и Австрии. Совет министров является главным институтом исполнительной власти. В третьей Речи Посполитой правит правительство. Система власти в Польше определяется как парламентско-правительственная. Председателя Совета министров назначает президент, но его программа должна получить вотум доверия парламентского большинства, что означает одобрение и предложенного им состава правительства. Смену министра и назначение нового производит президент по предложению премьера. Отзыв главы правительства и кабинета министров возможен только через конструктивный вотум недоверия, т. е. парламентское большинство должно предложить нового премьера. Сейм может отозвать также отдельного министра» [3, с. 379].
Изменилась в странах региона и система административно-территориального управления и местного управления. В основном это деление на высший уровень местного управления (области, уезды и т. п.) и низший (общины, коммуны). Столицы часто имеют особый статус. Например, Бухарест приравнен к уезду.
Руководители областей назначаются центром и находятся под контролем правительства, которое поручает главам и местным администрациям проводить государственную политику, защищать национальные и местные интересы.
Что касается местного самоуправления, то оно в странах Восточной Европы, в отличие от «старшего брата», функционировало и в советский период. Дело в том, что традиции местного самоуправления имеют давнюю историю, в отличие от России.