0
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. На протяжении длительного времени административные акты рассматривались как в науке административного права, так и в практике государственного управления как форма публично-правовой деятельности, выражающая реализацию властных полномочий соответствующего субъекта. Вместе с тем развитие институтов государственного управления и реализация административной реформы актуализируют необходимость дальнейшего совершенствования договорных отношений в системе управления, а также необходимость теоретического переосмысления понятия административного договора, его функций и правовой природы. С учетом изложенного, изучение категории административного договора в современных условиях может быть охарактеризовано как теоретической, так и практической значимостью.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления в связи с развитием института административного договора и его практическим применением. Предмет исследования составляет совокупность норм законодательства Российской Федерации, посвященных правовому регулированию института административного договора.
Цель и задачи исследования. Цель исследования -- дать комплексную характеристику понятия административного договора и его признаков в современном государственном управлении Российской Федерации. Для достижения поставленной цели в рамках исследования решаются следующие задачи:
- Изучить понятие административного договора.
- Выявить признаки административного договора.
- Проанализировать функции административного договора.
- Дать характеристику видов административных договоров.
Методологическая основа исследования. Достижение поставленной цели и решение поставленных задач обеспечивается посредством использования ряда научных методов познания, включая методы сравнительного и системно-структурного анализа, методы индукции, дедукции, сравнения, сопоставления, обобщения и толкования правовых норм.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы понятия и признаков административного договора, а также его функций исследовались такими авторами, как Д.Н.Бахрах, Д.Б.Богдаев, А.В.Демин, А.А.Колокольцев, А.Н.Колокольцев, Б.П.Курашвили, С.В.Курчевская, А.Ю.Мелехова, И.А.Остапенко, Б.В.Россинский, И.Ю.Синдеева, Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров и В.А.Юсупов.
Структура исследования определяется в соответствии с его внутренней логикой, поставленной целью и задачами и включает в свое содержание введение, две главы, разделенные на параграфы и посвященные последовательному решению поставленных задач, заключение и список литературы.
1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
1.1 ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
Необходимость исследования понятия и признаков административного договора обуславливается практикой административной реформы, которая предполагает в том числе упорядочивание системы административно-правовых предписаний [11;c.486]. Вместе с тем вопрос относительно определения административного договора вплоть до настоящего времени сохраняет свой дискуссионный характер, что обуславливается, в первую очередь, отличиями в правовой природе договорных и административных отношений. Если договорные отношения предполагают равноправие их участников и отсутствие возможности одного субъекта влиять на действия другого, то для административных отношений свойственен императивный характер.
В научной среде в связи с этим указывается, что, несмотря на перспективность административного договора для государственного управления и их фактическое использование в ряде сфер управленческой деятельности, вопросы сущности и признаков административного договора, а также классификации данного вида договоров сохраняют свою актуальность [1;c.340].
В.В.Ивановым рассматривает административный договор как разновидность неравноправного договора, к числу которых автором отнесены принудительные договоры, договоры присоединения, а также любые иные договора, условия которых предполагают зависимость либо подчинение одной стороны другой [8;c.114]. Как обоснованно указывает Ю.В.Грицкова, практическая реализация концепции участия органов власти в договорных отношениях с участием частных субъектов влечет возникновение проблемы соотношения властных полномочий с полномочиями частного субъекта [14;c.44]. В соответствующих отношениях сочетаются обязательства имущественного характера и обязательства по совершению действий координационного и субординационного характера, следствием чего является осложнение правового регулирования [34;c.77].
На неравенство сторон административного договора обращал внимание также В.И.Новоселов, который указывал на тот факт, что наличие у одной из сторон договора властных полномочий автоматически исключает равенство с ней другой стороны [27;c.43]. Вместе с тем, по мнению Ц.А.Ямпольской, даже в отсутствие равенства сторон договорная конструкция административных отношений является более демократичной, нежели правоотношения, которые возникают на основании односторонних действий властного характера [35;c.134].
Таким образом, вопрос относительно правовой природы административного договора, как и формулировки его дефиниции, носит дискуссионный характер, несмотря на тот факт, что, как обоснованно указывает А.Ю.Мелехова, в науке административного права выработано значительное количество аргументов в пользу признания административного договора самостоятельной административно-правовой формой [26;c.70].
В.А.Юсупов рассматривал административный договор как определенное в соответствии с административно-правовыми актами соглашение двух или более субъектов, один из которых является органом государственного управления либо его законным представителем, заключенное в целях установления, изменения или прекращения административных прав и обязанностей у органов государственного управления либо установление, изменение или прекращение субъективных прав у граждан и их объединений [13;c.73]. А.В.Деминым предложено определение административного договора как заключенное не менее, чем между двумя субъектами административного права управленческое соглашение, которое заключается для достижения публичных интересов и опосредуют координационные управленческие отношения, причем правовой режим такого соглашения содержит административно-правовые элементы, выходящие за пределы частного права [6;c.29]. Сходное определение административного договора как основанного на нормах административного права соглашения между двумя или более формально равноправными субъектами, один из которых является органом исполнительной власти или его законным представителем, заключенного для совершения управленческих или организационных действий, сформулировано также А.А.Савостиным [29;c.44]. На выход за пределы частного права правового режима административного договора обращает внимание также А.Н.Колокольцев [23;c.61].
Б.Б.Хангельдыевым сформулировано определение административного договора, который автор именует организационно-административным соглашением, как волевого координационного соглашения двух или более органов государственного управления, заключенного между указанными субъектами по поводу совершения в определенном месте в определенное время определенного вида административных действий [33;c.28]. С.В.Шорохов рассматривает административный договор как предусмотренное законодательством в целях реализации управленческих функций соглашение, заключенное между субъектами публичного права по поводу установления, изменения или прекращения взаимных прав и обязанностей, заключение которого предполагает наличие у представляющей публичную власть стороны определенных публичных полномочий на стадии заключения, исполнения и прекращения административного договора [18;c.27].
Наконец, по мнению Д.Н.Бахраха, под административным договором следует понимать основанное на нормах административного права и выработанное в результате согласования волеизъявлений двух или более субъектов административного права, в качестве одного из которых во всех случаях выступает субъект публичной власти, многостороннее соглашение об установлении, изменении или прекращении взаимных прав и обязанностей его участников и иных лиц [5;c.344].
Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы.
Критерием для выделения административного договора в качестве самостоятельного вида источников административного права выступает его правовая природа, позволяющая отграничить административный договор от частно-правовых договоров. По своей организационно-правовой природе административные договора выступают как выражение координационной формы организации государственного управления, а также как акты локальной нормотворческой деятельности. При этом административные договора дополняют существующие формы управления, а также конкретизируют нормативную основу деятельности по государственному управлению [32;c.238].
Нормативная природа административных договоров обуславливается их публично-правовой природой и функциональным назначением. В рамках административных договоров в качестве одной из сторон всегда выступает властный субъект, который реализует функции по государственному управлению в пределах предоставленной ему компетенции. Иными словами, административный договор во всех случаях выражает волю государства на создание, изменение либо прекращение определенных правоотношений. В качестве одной из сторон рассматриваемых договоров выступают верховные органы государственной власти РФ, субъектов РФ, органы местного самоуправления. Примером могут служить договора о разграничении предмета ведения и полномочий между федеральным центром и субъектом РФ, которые выступают в качестве основы для принятия различных индивидуальных правовых актов. Юридическая сила таких договоров определяется по аналогии с иными правовыми актами в соответствии с местом, занимаемым заключившим его государственным органом в иерархической системе государственной власти, в то время как общеобязательный характер устанавливаемых такими договорами норм и их действие в отношении неопределенного круга лиц выступает в качестве внешнего выражения нормативного характера рассматриваемых договоров.
1.2 ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
Итак, для административного договора свойственно наличие публично-правовой природы. Соответственно, в качестве первого признака административного договора следует выделить его публичность и социальное значение. Отметим, что вопрос о предмете административного договора и, соответственно, интересах, для достижения которых он заключается, носит дискуссионный характер. Так, И.А.Остапенко полагает, что в качестве предмета административного договора следует выделить различные социальные процессы, тем или иным образом связанные с деятельностью органов публичного управления [9;c.110]. В свою очередь, С.В.Курчевская выделяет в качестве предмета управленческих соглашений управление обществом органами государственной власти [16;c.10]. Объединяющим признаком приведенных позиций следует признать выделение в предмете и содержании административного договора публичной составляющей.
Д.Н.Бахрах конкретизирует понимание социальной значимости цели административного договора через его направленность на достижение социально значимых результатов [2;c.132]. В качестве основополагающего признака конструкции административного договора выделяет цель удовлетворения государственных, общественных или публичных интересов также Ю.Н.Старилов [31;c.290].
Вторым признаком административного договора следует признать специфику его субъектного состава. Так, Д.Н.Бахрах указывает, что отличие административного договора от договоров частно-правового характера заключается в наличии у одной из его сторон государственно-властных полномочий [4;c.37]. Сходную позицию занимает Ю.Н.Старилов, который указывает, что наличие в договоре стороны, наделенной государственно-властными полномочиями, представляет собой достаточное основание для квалификации такого договора как административного [31;c.290].
Стороны административного договора обладают определенной степенью самостоятельности при решении определенных вопросов, однако их отношения не во всех случаях охватываются категориями власти и подчинения. Если государственный орган является стороной административного договора, его правовой статус определяется в соответствии с его нормативной компетенцией, то при участии соответствующего органа в договоре гражданско-правового характера взаимоотношения сторон договора подчиняются диспозитивному типу правового регулирования [3;c.342].
Как указывает И.Ю.Синдеева, отличительной особенностью административного договора выступает тот факт, что наделенные властными полномочиями государственные органы и их должностные лица, вступая в административно-договорные отношения не утрачивают соответствующих полномочий, выражая тем самым при его заключении публичные интересы [30;c.79]. Соответственно, автономия воли субъектов административного договора не является, в отличие от частного права, абсолютным принципом, в связи с чем заключение административного договора представляет собой в ряде случаев не только право, но и обязанность субъектов договорных отношений.