Третьим признаком административного договора следует признать его нормативность. В силу своей публичности, административный договор способен одновременно выполнять функции нормативно-правового акта [22;c.46]. При этом административные договора одновременно выступают в качестве координационной формы государственного управления и формы локального нормотворчества, выполняя дополнительную функцию по отношению к субординационным формам управления и конкретизируя правовые основы управленческой деятельности [25;c.53]. Одновременно с тем уже заключенные административные договоры выступают в качестве правовой основы для принятия конкретизирующих нормативно-правовых актов и совершения иных юридически значимых действий. Данный критерий позволяет отнести к числу административных договоров договоры, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также между органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами муниципальных образований [19;c.22].
Важнейшим признаком административного договора, который логически следует из определения административного договора как соглашения, заключенного в соответствии с нормами административного права, следует признать тот факт, что основу его правового регулирования составляют именно административно-правовые нормы. При этом в качестве основания заключения административного договора могут выступать как нормы, отраженные в законе или ином нормативно-правовом акте, так и индивидуальные административные акты.
В ряде случаев административный договор может выступать в качестве предмета правового регулирования правовых норм различной отраслевой принадлежности, в связи с чем в научной среде высказывается мнение о комплексном характере данного института. Вместе с тем совокупность отраслей права, нормами которых урегулирован административный договор, как правило, обладает объединяющим признаком, выраженным в их публично-правовой природе.
Признаком административного договора следует признать также наличие определенной взаимосвязи с административным актом, в связи с чем ряд авторов полагает, что административный договор не является самостоятельной формой управления. Так, по мнению Ю.А.Тихомирова, административный договор следует рассматривать в качестве обстоятельства, которое распространяет на субъектов соответствующих отношений требования нормативно-правового акта [12;c.127]. Данный тезис, однако, видится не вполне обоснованным, поскольку реализация ряда административных актов предполагает необходимость заключения административных договоров и их исполнения. Тем самым административный договор приобретает определяющее значение для реализации административного акта. Кроме того, как обоснованно указывает С.Э.Жилинский, в отличие от абстрактных норм правового акта, административный договор позволяет предельно конкретизировать взаимные права и обязанности его сторон, а также пределы их ответственности [7;c.219]. Данную позицию разделяют Б.И.Пугинский и Д.Н.Сафиулин, указывающие, что договор представляет собой юридическую связь между его сторонами, которая предусматривает их права и обязанности независимо от их нормативного закрепления [10;c.66].
К числу отличительных признаков административного договора следует отнести также публично-правовой характер мер юридической ответственности, применяемых в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств сторонами, а также широкий перечень таких мер.
Приведенный перечень признаков административного договора не является исчерпывающим. Существуют научные подходы, в рамках которых предлагается расширительное толкование признаков административного договора. Так, Д.Н.Бахрах выделяет такой признак административного договора, как формальный характер и заключение в письменной форме, а также обязательность при наличии определенных оснований государственной регистрации [3;c.343]. Ю.Н.Старилов выделяет в качестве признаков административного договора осуществление контроля за его исполнением органами государственного управления, возможность прекращения договора наделенным властными полномочиями субъектом в одностороннем порядке, а также возможность устранения возникших споров в органах административной юстиции [31;c.290]. Представляется, однако, что признак письменной формы и государственной регистрации административного договора отражает требования, предъявляемые к его заключению, в то время как признаки контроля за исполнением административного договора и возможности его расторжения в одностороннем порядке отражают общие правила исполнения административного договора и не могут выделяться в качестве критериев отграничения административного договора от иных форм государственного управления.
Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы.
Для административного договора как формы реализации публично-властных полномочий органов государственного управления свойственно наличие таких признаков, как особый субъектный состав, публичная цель заключения, тот факт, что заключение такого договора опосредует управленческие отношения, а также урегулированность нормами административного права. Договорная конструкция заимствована законодателем из сферы частного права, однако с развитием управленческих отношений и механизма управления административный договор все более приближается к публично-правовой сфере, что находит свое выражение, в частности, во взаимосвязи и взаимообусловленности административного договора с административными актами.
2. ФУНКЦИИ И КЛАССИФИКАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДОГОВОРОВ
2.1 ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
В наиболее общем виде под функцией договора следует понимать определенный вид воздействия договора как правового объекта на взаимоотношения между его субъектами, а также третьими лицами [24;c.2]. В свою очередь, Д.Б.Богдаев определяет функции административного договора как роль и значение соответствующего договора в регулировании отношений в сфере государственного управления, а также направления воздействия административно-договорного регулирования на отношения в сфере государственного управления [20;c.28]. В свою очередь, по мнению А.И.Попова, функции административного договора могут быть определены как характер и степень целенаправленного активного воздействия на отношения между наделенными государственно-властными полномочиями субъектами и иными субъектами государственного управления [28;c.51].
Следует, однако, учитывать тот факт, что функции используемых в государственном управлении административных договоров не тождественны функциям органов государственного управления, поскольку сам по себе административный договор представляет собой правовую форму выражения функций органов государственного управления и способ их реализации.
В научной среде существуют различные подходы к определению функций административного договора. Так, А.В.Деминым выделялись следующие функции административного договора:
- Правореализационная.
- Структурно-организационная.
- Государственно-обеспечительная.
- Функция согласования интересов.
- Ориентационно-стимулирующая.
- Функция демократизации управления.
- Воспитательная.
- Правоисполнительная.
- Контрольная.
- Информационная [6;c.54].
Д.В.Богдаевым сформулирован перечень функций административного договора, который включает в свое содержание:
- Регулятивную функцию.
- Компетиционную функцию.
- Функцию обеспечения законности.
- Функцию обеспечения реализации исполнительной власти и внутриорганизационной деятельности.
- Функцию транспарентности.
- Дистрибутивную функцию.
- Функцию повышения эффективности государственного управления.
- Функцию реформирования процессов государственного управления.
- Контрольную функцию.
- Стимулирующую функцию.
- Обеспечительную функцию.
- Разграничительную функцию.
- Функцию предварительного воздействия [20;c.29].
И.Ю.Синдеева, в свою очередь, относит к числу функций, выполняемых административным договором, познавательную, распределительную и дистрибутивную функции [17;c.46].
Представляется, что в рамках инструментального подхода функции административного договора следует рассматривать с учетом общественно полезных последствий его исполнения. Административный договор направлен на выработку правовых целей деятельности его сторон и способов их достижения в процессе совместной деятельности. При этом, как уже отмечалось выше, цель заключения административного договора во всех случаях заключается в достижении определенных публичных результатов, выраженных в удовлетворении потребностей общества в целом и государственного управления в частности. В то же время вышеприведенные подходы к определению функций административного договора отличаются, с одной стороны, избыточностью, с другой же -- чрезмерной узкостью отраслевой принадлежности выделенных функций.
С учетом изложенного могут быть выделены следующие функции административного договора.
В первую очередь, к их числу следует отнести регулятивную функцию. Именно посредством административного договора определяется порядок совместной деятельности его сторон, а также объем и пределы их административной правосубъектности. Иными словами, посредством административного договора определяются правила поведения его субъектов.
Как позволяет констатировать анализ современных тенденций развития государственного управления, сфера договорного воздействия на общественные отношения постоянно расширяется.
Будучи актом управления, административный договор выполняет функцию по регулированию общественных отношений посредством включения в процесс государственного управления не наделенных властными полномочиями лиц. Регулятивная функция административного договора находит свое выражение также в координации посредством договора общественных отношений между субъектами административного права, что позволяет восполнить пробелы нормативного регулирования [15;c.102]. Обоснованным видится высказанный И.Ю.Синдеевой тезис о том, что регулятивная функция административного договора находит свое выражение в статическом и динамическом аспектах. Если со статической точки зрения административный договор определяет правовой статус его субъектов, то в динамическом аспекте регулятивная функция административного договора находит свое внешнее выражение в определении посредством договора способов и порядка реализации сторонами договора возложенных на них обязанностей и предоставленных им прав [17;c.47].
Наряду с регулятивной, административный договор выполняет также охранительную функцию. Субъекты административно-договорных отношений наделяются полномочиями на реализацию определенных правоохранительных функций. Кроме того, охранительная функция административного договора находит свое внешнее выражение в том, что заключение соответствующего договора позволяет достичь равновесие между публичными и частными интересам, а в случае его нарушения -- использовать договор как правовосстановительный инструмент.
Компетиционная функция административного договора направлена на предоставление участникам договорных отношений возможности определения наличия либо отсутствия у них соответствующей компетенции, а также порядок ее предоставления. При заключении административных договоров органы исполнительной власти осуществляют реализацию части своих полномочий посредством их делегирования субъектами. Данная форма административного договора предоставляет субъектам договорных отношений возможность оптимизации своей компетенции в соответствии с объективными потребностями в установленных законом пределах.
Следует выделить также оптимизационную функцию административного договора, как оптимизационная функция. Исполнение данной функции позволяет наиболее эффективно реализовывать полномочия органов государственного управления посредством делегирования ими части полномочий. При реализации данной функции административный договор играет роль средства достижения публичных интересов в сферах, в которых отсутствует необходимость прямого регулирующего воздействия.
Значимой является также обеспечительная функция административного договора, которая находит свое выражение в реализации сторонами административного договора при вступлении в договорные отношения организационно-правовых механизмов обеспечения деятельности органов государственного управления. Содержание обеспечительной функции административного договора включает в себя также закрепление в договоре правовых механизмов стимулирования участников договорных отношений к надлежащему исполнению принятых на себя обязательств.
Административный договор характеризуется наличием организационных начал, в силу чего не вызывает сомнений тезис о направленности договорного регулирования на упорядочивание действий субъектов договорных отношений. При этом направленность административного договора на регулирование отношений в сфере государственного управления также предполагает наделение его организационной функцией [21;c.11].
Коммуникативная функция административного договора находит свое выражение в обеспечении административным договором взаимосвязи и взаимодействия между субъектами государственного управления, а также в согласовании в административном договоре волеизъявлений субъектов договорных отношений. Для соответствующих отношений характерным является единство интересов участников договора, поскольку соответствующий договор во всех случаях заключается для достижения публичных целей.
Контрольная функция административного договора заключается в предоставлении возможности определения договором форм и методов взаимного контроля за исполнением сторонами договора принятых на себя обязательств. Кроме того, административный договор может предусматривать предоставление дополнительных контрольных полномочий стороне, наделенной государственно-властными полномочиями.
Результат исполнения административного договора выражается в обеспечении реализации субъективных прав и исполнения обязанностей субъектами договорных отношений, в чем проявляется правореализационная функция административного договора. Административный договор представляет собой самостоятельную форму управленческой деятельности, которая предоставляет возможность реализации норм действующего законодательства, однако не влечет их изменения. Как правило, исполнение обязанностей сторон административного договора осуществляется посредством применения административно-правовых норм. Правореализационная функция административного договора позволяет использовать данную форму управленческой деятельности как средство индивидуализации управленческих отношений, в которых принимают участие стороны договора. Для административного права в целом свойственен императивный метод правового регулирования, поскольку административное право в целом направлено на достижение публично значимых целей, однако использование административного договора предоставляет возможность адаптации форм законодательного регулирования к индивидуальным административно-правовым отношениям.