ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Аналитические материалы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации)
I. Международные антикоррупционные стандарты и проблемы их реализации в Российской Федерации
Международные антикоррупционные конвенции опираются, главным образом, на императивные международно-правовые предписания, обязывающие государства при вступлении в силу соответствующих международных договоров имплементировать их в национальное законодательство. Зачастую указанные международно-правовые акты содержат собственные имплементационные положения, конкретизирующие нормы общего международного права. Международные антикоррупционные конвенции исходят из признания государственного суверенитета своих участников при разработке и принятии законодательных и административных мер, необходимых для осуществления международных обязательств. Наряду с этим, чтобы добиваться эффективности предпринимаемых национально-правовых усилий, на основе международных антикоррупционных конвенций формируются международные контрольные или имплементационные механизмы, способные оказывать корректирующее влияние, как на национальную антикоррупционную политику, так и на совершенствование международно-правового регулирования.
В настоящее время Российская Федерация является участницей универсальной Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и нескольких региональных конвенций, в том числе, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении
1
международных коммерческих сделок 1997 г. Рассматривается вопрос об участии в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
По мере увеличения количества международных антикоррупционных стандартов усложняется их имплементация в правовые системы государств:
(1)Множественность международно-правовых актов, содержащих
несовпадающие анткоррупционные стандарты.
В настоящее время международно-правовые акты, включающие в себя базовые и специальные антикоррупционные стандарты, приняты как в рамках ООН, так и под эгидой других международных межправительственных организаций, в первую очередь ОЭСР, Совета Европы и иных международных организаций (ОАГ, ЕС, АС и др.). На этих международных площадках формируются международные антикоррупционные стандарты, радиус правового воздействия которых ограничен региональным характером и спецификой соответствующей международной организации. Вместе с тем, возможны ситуации, когда положения различных международных конвенций, относящихся к одному и тому же антикоррупционному стандарту, содержат различные правовые предписания, что порождает проблему выбора у государств-участников модели соответствующего поведения. Так, например, международноправовые антикоррупционные стандарты, содержащиеся в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., допускают более широкий учет государствомучастником специфики своей правовой системы при реализации соответствующих антикоррупционных мер, предусматриваемых этой конвенцией, тогда как антикоррупционные стандарты ОЭСР и Совета Европы объективируются в более жесткие предписания для государств, ограничивая свободу их усмотрения при разработке административных или законодательных предписаний.
Нередко встречаются и различия в определении тех или иных используемых в конвенциях терминах или даже понятиях, не
2
способствующие единообразию правоприменительной и имплементационной практики. Так, уже упомянутая Конвенция ООН против коррупции 2003 г. в ст. 16 содержит определение подкупа иностранного публичного должностного лица, в которое помимо обещания, предложения и предоставления такому лицу взятки включается также вымогательство взятки иностранным публичным должностным лицом. В то же время вымогательство взятки не рассматривается Конвенцией ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций 1997 г., хотя она специально посвящена борьбе с подкупом иностранных должностных лиц. В результате вполне возможна ситуация, когда одни государства-участники Конвенции ОЭСР ограничатся реализацией антикоррупционного стандарта, закрепленного в данной Конвенции, а другие государства-участники Конвенции ОЭСР воспользуются более широким определением «подкупа иностранного публичного должностного лица», данным в Конвенции ООН. Подобное различие в объеме содержания антикоррупционного стандарта теоретически может создать определенные препятствия для сотрудничества государствучастников в вопросах противодействия подобного рода деяниям.
В общих положениях Комментария к Конвенции ОЭСР закрепляется доктрина «достижения функциональной эквивалентности мер», принимаемых участниками Конвенции в сфере наказания подкупа должностных лиц иностранных государств без выдвижения требований в отношении однородности или изменения фундаментальных принципов правовой системы конкретного участника. Но ответа на проблему она не дает.
Нет ответа на такой вопрос и в российском законодательстве, и в отечественной международно-правовой доктрине.
По нашему мнению, чтобы решить вопрос наслоения и конфликта
разных международно-правовых юрисдикций и обязательств, возможно использование таких критериев, как приоритетность универсальных (глобальных) и вторичность региональных международно-правовых
3
норм, первичность общих принципов и норм перед специальными нормами международных договоров и конвенций, соблюдение обязательств сохранения мира, демократических стандартов и защиты основных прав и свобод как высших ценностей международноправового порядка.
Такие критерии целесообразно установить в законодательстве, регулирующем сферу выполнения международных договоров.
2) Пределы свободы толкования антикоррупционных стандартов органами международных организаций
Практика международного контроля за соблюдением антикоррупционных стандартов высветила проблему обеспечения единообразных подходов к пониманию и интерпретации международноправовых предписаний, органами различных международных организаций, задействованных в сфере противодействия коррупции (в том числе ОЭСР, ГРЕКО и др.).
Для ее преодоления с целью защиты национальных интересов государств необходима выработка единых правил толкования антикоррупционных стандартов, при вынесении решений, имеющих обязательный характер для государств-участников. Зачастую органы международных организаций, толкуя специальные международные договоры антикоррупционной направленности, выходят за рамки его буквального содержания и экстраполируют расширительный подход в качестве соответствующих международных обязательств. Более того, такое право толкования предоставляется органам, состоящим из экспертов (ГРЕКО), состав которых постоянно меняется, что порождает сомнения в возможности обеспечения последовательности в оценке ситуации в государствах и рекомендуемых мерах по исправлению недостатков.
Образцом широкой и неоправданной дискреции рабочих органов международных организаций при толковании положений антикоррупционных конвенций служит следующий пример. Концепция «мультиответственности за коррупцию», реализуемая в законодательстве
4
многих государств, в том числе в Российской Федерации, несомненно, оправдывает себя. В России она сложилась в основном под влиянием советской правовой науки, призывавшей к сочетанию различных методов правового и неправового воздействия (уголовного, административного, дисциплинарного, гражданско-правового, общественного и других). Так, в Российской Федерации за коррупционные правонарушения помимо уголовных санкций, применяются меры административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.
Вместе с тем, подходы Группы государств против коррупции (ГРЕКО) к оценке выполнения международных антикоррупционных стандартов в данной сфере достаточно противоречивы. Например, ГРЕКО указывает Испании на необходимость использования не только уголовных, но и других мер ответственности юридических лиц за совершение коррупционных деяний, по сути, призывая к реализации концепции «мультиответственности за коррупцию», и в то же время требует от России отказа от административной ответственности юридических лиц за незаконное вознаграждение от имени юридического лица в пользу уголовной ответственности, игнорируя правовые традиции и сложившийся правопорядок в нашей стране.
Важно учитывать, что государство, принимая на себя соответствующие международные обязательства и реализуя международные антикоррупционные стандарты, в ряде случаев не приобретает всего объема прав в отношении имплементации и контроля конвенции, вытекающих из членства в соответствующих международных организациях, в лоне которых были приняты соответствующие документы. Например, согласно ст.6 Конвенции об учреждении ОЭСР государство-член при принятии рекомендации может воздержаться от голосования, в этом случае положения такой рекомендации не будут применяться в отношении такого государства.
Для Российской Федерации, например, реализация антикоррупционных стандартов ОЭСР, исходя из присоединения к Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, логично должна сочетаться с
5