на них распространяется обязанность принимать меры по недопущению коррупции.
Российская Федерация, продвигаясь в борьбе с коррупцией, может использовать различные модели из зарубежного опыта, обращаться к комбинациям рассмотренных мер. При этом обращает внимание то главное, что объединяет большинство государственных стратегий противодействия коррупции. Единство рассматриваемой задачи обуславливает общие
принципы ее решения как в публично-правовой, так и в частной сферах.
Меры по противодействию коррупции в частной сфере не должны необоснованно сводятся исключительно к вопросам государственных и муниципальных закупок, антимонопольного регулирования, что оставляет вне зоны правового воздействия зоны повышенных коррупционных рисков, в том числе в промышленности, здравоохранении, образовании.
Для преодоления такого пробела необходимо обеспечение единства и универсализации подходов к противодействию коррупции в частной и публичной сферах, применение общих принципов борьбы с коррупцией, в том числе публичности и прозрачности деятельности; недопущения конфликта интересов; контроля и ответственности и пр.
Принцип недопущения конфликта интересов должен реализовываться не только в государственном, и в негосударственном, прежде всего, коммерческом секторе. Законодательство большей части государств обязывает государственных чиновников предоставлять информацию о своей деятельности, которая может привести к конфликту интересов. Например, в Финляндии закон обязывает должностных лиц информировать о своем участии в коммерческой деятельности, принадлежащих им ценных бумагах, ином имуществе, долговых обязательствах и не допускает их участия в принятии решений, в которых есть заинтересованность. Аналогичные требования, установленные законодательством и внутрикорпоративными правилами, предъявляются и к сотрудникам частных компаний.
Принцип контроля за деятельностью и ответственности лиц действует не только в государственных органах и учреждениях, но и в негосударственных компаниях и организациях. Он должен поддерживаться
11
использованием таких средств, как отчетность и подотчетность, выборность и ротация руководящих кадров, применение санкций в отношении виновных лиц.
Наряду с применением правовых средств, субъектам частной сферы (бизнес сообществу) следует интенсифицировать внедрение неправовых средств противодействия коррупции. В частности, речь идет о более широком применении этических кодексов, кодексов корпоративной этики, к чему призывают и статьи 21 и 22 Конвенции ООН против коррупции.
Нуждаются в совершенствовании механизмы корпоративного управления, включая решение таких вопросов, как создание структурных подразделений компаний, обеспечивающих взаимодействие с органами государства; развитие культуры компании, основанной на неприятии коррупционного поведения; осуществление внутреннего аудиторского контроля, независимого аудита эффективности противодействия коррупции в компании. Данные меры согласуются с требованиями статьи 12 Конвенции ООН против коррупции, ставящей задачу развития принципов социальной ответственности бизнеса, участия в решении наиболее острых проблем общества, как на глобальном, так и на местном уровне.
Принятие указанных мер будет способствовать не только противодействию коррупции, но и развитию внешнеэкономических связей российских организаций, привлечению иностранных инвестиций.
Наряду с этическими нормами бизнес-структурами могут применяться механизмы антикоррупционной стандартизации (в т.ч. осуществление мониторинга и контроля за их исполнением).
Институт одним из первых разработал такие стандарты в публичноправовой сфере, апробация которых состоялась в Минюсте России (См. Отчет о НИР по теме: «Разработка, апробация и введение антикоррупционных стандартов в виде установления на государственной службе и муниципальной службе единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции»).
В структуру указанных стандартов были включены такие элементы, как предмет и сфера действия; правовая основа; единая система запретов,
12
ограничений, обязанностей и дозволений; организационные требования по соблюдению антикоррупционных стандартов.
(2) Определение пределов расширения запретов, ограничений и обязанностей, установленных в сфере противодействия коррупции.
Один из ключевых вопросов законотворческой деятельности последних лет – совершенствование правовых механизмов декларирования сведений об имущественном положении государственных служащих и иных лиц. Международные стандарты предписывают государствам требовать от государственных служащих предоставления доказательств добросовестного и честного поведения, а на государство возлагается обязанность создания соответствующего юридического механизма контроля и проверки достоверности таких доказательств. При этом международно-правовые документы не содержат детальных рекомендаций относительно категорий лиц, имущественное положение которых подлежит декларированию и контролю (как правило, речь идет о государственных служащих и служащих государственной администрации), регламентации процедуры предоставления соответствующих сведений, требований относительно режима доступа к этим сведениям, а также ответственности за непредставление сведений.
В развитие требований Конвенции ООН против коррупции, рекомендаций ГРЕКО, ОЭСР, других международных организаций в Российской Федерации был принят ряд законодательных актов, существенно расширяющих сферу использования антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей.
Если раньше они устанавливались преимущественно в отношении государственных служащих, то сейчас они распространяются на все более широкий круг лиц: муниципальных служащих, работников государственных корпораций, компаний, фондов, иных организаций, занятых в сфере оказания общественно-значимых услуг. В качестве примера можно указать ограничения, налагаемые на медицинских работников и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности (им
13
запрещено принимать от производителей лекарств подарки, денежные средства, в том числе на оплату развлечений, проезд к месту отдыха и т.д.).
Втеории административного права и в законодательстве запреты, ограничения и обязанности на государственной службе рассматриваются как существенный элемент государственно-служебного правопорядка. Сейчас эти установления находятся в центре общественного внимания. В связи с этим возникают вопросы об определении границ правового регулирования, в том числе целесообразности дальнейшего расширения указанных запретов, ограничений и обязанностей, а также оптимальности применяемых в их рамках мер.
Анализ зарубежного законодательства в этой сфере позволяет сделать вывод о необходимости соблюдения ряда критериев.
Впервую очередь, запреты и ограничения должны соответствовать правовому статусу должностных лиц и объему их полномочий. Отмеченный подход может быть положен в основу дифференциации запретов, ограничений и обязанностей, налагаемых на различные категории лиц, выполняющих публичные функции. При этом может быть использована концепция «коррупциогенности должности». Например, если публичное должностное лицо вправе по своему усмотрению решать многие вопросы, связанные с распределением материальных и финансовых ресурсов, то объективно его должность будет иметь коррупциогенный характер. Вместе с тем работники, полномочия которых не связаны, с возможностью извлечения административной ренты, не должны подвергаться воздействию аналогичных запретов, ограничений и обязанностей (например, специалисты, должностные обязанности которых не предполагают размещения заказов на
поставки товаров, оказания социально-значимых услуг, работы со сведениями, составляющими государственную тайну и т.д.).
Во-вторых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на публичных должностных лиц не должны препятствовать их профессиональной деятельности. С одной стороны, государство должно контролировать деятельность публичных должностных лиц, в частности, работников государственных корпораций. С другой стороны, установленные
14
ограничения, запреты и обязанности не должны, приводить к утрате работником интереса к получению результата от своей работы, быть несоразмерными и излишними. Так, в США и Канаде приняты специальные законы, направленные на детальную регламентацию льгот и преимуществ, в том числе компенсационных выплат, что сдерживает коррупционные проявления. В нашей стране далеко не во всех государственных корпорациях, компаниях и фондах установлены высокие размеры заработной платы. Здесь необходимо рассмотреть вопрос о применении компенсационных механизмов.
В-третьих, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на публичных должностных лиц, не должны наносить материальный и моральный ущерб служащему. Во многих государствах предусмотрена передача активов государственных служащих в доверительное управление, что позволяет не только исключить возможные конфликты интересов, но и обеспечить полноценное управление собственностью. Вместе с тем в Российской Федерации этот механизм не вполне эффективен. Например, передача активов своему доверенному лицу, например другу, по договору доверительного управления, что является довольно распространенной практикой в Российской Федерации, вовсе не исключает конфликта интересов. Проблема заключается в том, что соответствующие ценные бумаги, акции и паи при такой передаче не обезличиваются, как например, в США. Следовательно, до конца исключить конфликт интересов не удается.
Следует отметить, что абсолютные запреты (в отношении всех государственных служащих и иных должностных) на наличие счетов в иностранных банках установлены в очень небольшом количестве развивающихся государств, таких как Венесуэла, Нигерия, Кения, Бангладеш. В других государствах таких запретов нет, поскольку они противоречат нормам международного права (в том числе действующим в рамках интеграционных объединений). Отказ от жестких запретов во многом связан с развитием процессов глобализации, стирающих границы между государствами. В качестве примера можно привести страны Европейского союза.
15