АНАЛИЗ СТРАТЕГИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ИННОВАЦИОННО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
Пациорковский В.В.
д.э.н., профессор, гл.н.с. Института социально-экономических проблем народонаселения РАН
Скорее всего, в исходный момент преобразований (1991 г.) у руководства страны отсутствовали как долгосрочные цели, так и представления о комплексе мер и подходов, направленных на укрепление перспектив развития страны и повышения ее конкурентоспособности на международной арене. Решения принимались в оперативном порядке. Их главной целью было снятие текущих противоречий. О последствиях таких решений на перспективу задумываться было некогда.
Открывались государственные границы, и реализовалось стремление вписаться в различные международные структуры. Одновременно внутри страны принимались решения, которые исключали учет международного опыта и сложившейся практики регулирования социально-экономических отношений. В обоснование действующего порядка управления в ход шел весь набор «общемировых ценностей» (социальное государство, общество потребления, качество жизни, средний класс, малый бизнес, человеческий капитал и др.). В то же время провозглашаемое использование этих принципов не предполагало их наполнение реальным содержанием.
На таком зыбком фундаменте и формировались основные социально-экономические институты, в том числе: минимальный размер оплаты труда, потребительская корзина, прожиточный минимум, пенсионная система, социальное обеспечение и др. При этом в них были закреплены общая недооценка труда, крайне низкие уровни потребления, рассчитанные на выживание, а не воспроизводство широких слоев населения. Кроме того, фиксировалось противоречие отдельных решений ранее уже принятым страной международным обязательствам и нормам. Много лет это наследие сковывает мотивацию на труд, рост благосостояния людей и перспективы экономического развития страны. Вместе с тем органы государственного управления в лице их руководства, публично признавая актуальность и своевременность требуемых перемен, постоянно откладывают их на будущее.
Системе государственного управления понадобилось около 20 лет на осознание необходимости движения в сторону осмысления происходящих процессов. Возможно, одной из первых ласточек здесь было решение об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», № 825 от 28 июня 2007 г. которое заметно отличалось от традиционно разрабатывавшихся до этого «общих принципов». Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 184-ФЗ от 6.10.1999 г.; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, 154-ФЗ от 28.08.1995 г.
В этом плане принятие в 2014 г. федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» О стратегическом планировании в Российской Федерации, 172-ФЗ от 20.06.2014 г. Статья 1. можно рассматривать как весьма своевременное, хотя и запоздалое, движение в нужном направлении. В соответствии с требованиями 172-ФЗ, установившего правовые основы стратегического планирования на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне муниципальных образований, в стране на всех уровнях управления идет работа по подготовке федеральной, региональных и муниципальных стратегий социально-экономического развития на период до 2030 г.
В этой работе регионы опережают федеральный уровень. Однако региональные разработки по умолчанию не могут выйти за рамки сложившейся парадигмы. А это значит, что все накопленные искажения будут воспроизводиться и в будущем. Указанное обстоятельство особенно негативно может отразиться на стратегии социально-экономического развития РФ, Там же, Статья 16. стратегии научно-технологического развития Там же, Статья 18-1. и на стратегии пространственного развития, Там же, Статья 20. показатели которых задаются и контролируются федеральным центром. Их цели и финансирование могут инициироваться и реализоваться только на федеральном уровне управления.
К настоящему времени, например, в СЗФО региональные стратегии, подготовленные в соответствии с требованиями указанного закона, разработаны и утверждены органами власти в трех регионах округа, а именно в Санкт-Петербурге, Вологодской и Ленинградской областях. Причем в северной столице рассматриваемый документ был утвержден за месяц до выхода самого закона. Это значит, что там, располагая, как говорят на бирже, инсайдерской информацией, соответствующую работу выполняли одновременно с подготовкой закона.
Уместно отметить, что документация долгосрочного планирования, как минимум частично совпадающая с требованиями 172-ФЗ, разрабатывалась уже за несколько лет до его принятия. Смирнова О.О. Основы стратегического планирования Российской Федерации. - М.: Наука, 2013. - С. 123-135. Её основой служили Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р и др.
Исполняя эти решения, в Республике Карелия в 2014 г. утвердили Концепцию федеральной целевой программы «Развитие Республики Карелия на период до 2020 года». «Стратегия социально-экономического развития Республики Коми на период до 2020 года» была утверждена в 2006 г. «Стратегия социально-экономического развития Архангельской области до 2030 года» утверждена в 2008 г. В настоящее время там проходит обсуждение проекта «Стратегия социально-экономического развития Архангельской области до 2035 года». Несколько позже в 2010 г. утверждена «Стратегия социально-экономического развития Ненецкого автономного округа до 2030 года». В 2012 г. появилась «Стратегия социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года». Стратегическое планирование в субъектах, расположенных в пределах Северо-Западного федерального округа.
В целом можно сказать, что вновь появившееся внимание к долгосрочному стратегическому планированию представляет собой одновременно освоение новых горизонтов планирования и возврат к несколько забытому старому. Ещё не так давно в стране для тех же целей сроком на 20 лет вперед и с разбивкой по пятилетиям разрабатывалась «Комплексная программа научно-технического прогресса и его социально-экономических последствий».
«При разработке КП НТП были обоснованы такие фундаментальные характеристики отечественной экономики того периода как “неизбежность стагнации”, “структурно-технологическая несбалансированность”, “черные дыры”, “качественная дифференциация инвестиционных ресурсов”, “скрытая инфляция”, “инфляционный навес”, “непомерная военная (внеэкономическая) нагрузка на экономику” и другие, показана их деструктивная роль в развитии воспроизводственного процесса, намечены пути нейтрализации этих воздействий». Сутягин В.С. Комплексная программа научно-технического прогресса СССР на 1991-2010 годы. КП НТП разрабатывалась академическим сообществом. Поэтому на уровнях принятия решений она воспринималась только плановыми органами. В этом отношении вновь разрабатываемая документация по стратегическому планированию сохраняет более благоприятные перспективы. Правда, во многих регионах, не говоря уже о муниципальном уровне управления, ее подготовка возможна только на коммерческой основе. И здесь начинают действовать как бюджетные ограничения, так и восприятие тех управленцев, которые должны согласовывать текущие решения с показателями, заложенными в стратегическом планировании.
В законе о стратегическом планировании дается как определение этой деятельности, так и основные ее составляющие, а именно целеполагание, прогнозирование, планирование и др. Уместно рассмотреть региональные стратегии на их соответствие указанным в законе составляющим стратегического планирования. Вместе с тем это большая самостоятельная задача, которая далеко выходит за рамки данной работы. Поэтому в предлагаемом тексте акцент сделан на целеполагании. Акцент при этом сделан на формирование приоритетов в близких автору сферах демографического развития Рыбаковский Л.Л. Демографическое развитие России в ХХI веке. - http://rybakovsky.ru/demografia1a3.html и народосбережения. Пронин Н. Народосбережение как национальная идея. - http://www.pro-volhov.ru/news?id=2400
Все последние годы оба эти приоритета постоянно отмечаются в ежегодных президентских посланиях, которые, в соответствии с действующим законодательством, являются документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках целеполагания на федеральном уровне. О стратегическом планировании в Российской Федерации, 172-ФЗ, от 20.06.2014 г. Статья 11. Пункт 3. - http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody= &nd=102354386 Правда, при этом сложно понять, кто инициирует ту часть стоящих сегодня проблем, которая не попадает в ежегодные президентские послания. Таких, например, как влияние научно-технического прогресса на гражданский сектор экономики, модернизация индивидуальных домохозяйств, перераспределение ресурсов между поколениями, страхование по уходу в случае болезни и старости и др.
В последнем послании (2018 г.) отмечалось: «В основе всего лежит сбережение народа России и благополучие наших граждан. Именно здесь нам нужно совершить решительный прорыв. … Наша демографическая политика доказала свою результативность. Мы продлили программу материнского капитала, предусмотрели адресные выплаты при рождении первенца, второго и третьего ребёнка». Послание Президента Федеральному Собранию. - http://kremlin.ru/events/president/news/56957
В законе целеполагание понимается как «определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». О стратегическом планировании в Российской Федерации, 172-ФЗ, от 20.06.2014 г. Статья 3. Пункт 4. - http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody= &nd=102354386 Обычно оно рассматривается как «первичная фаза управления, предусматривающая постановку генеральной цели и совокупности целей (дерева целей) в соответствии с назначением (миссией) системы, стратегическими установками и характером решаемых задач». Панов М. М. Оценка деятельности и система управления компанией на основе KPI. - М.: Инфра-М, 2013. - С. 25.
В северной столице генеральная цель Стратегии экономического и социального развития определена как «обеспечение стабильного улучшения качества жизни горожан и повышение глобальной конкурентоспособности Санкт-Петербурга на основе реализации национальных приоритетов развития, обеспечения устойчивого экономического роста и использования результатов инновационно-технологической деятельности». Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года. Раздел 5.3. - http://spbstrategy2030.ru/?page_id=102 С учетом этого, «сформирована четырехуровневая система целей Стратегии, включающая генеральную цель, четыре стратегических направления, 17 стратегических целей, а также программно-целевые установки (всего 114 целей), реализация и достижение которых обеспечат устойчивое и сбалансированное развитие Санкт-Петербурга». Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года. Введение. http://spbstrategy2030.ru/?page_id=102
Стратегическая цель развития Ленинградской области на долгосрочную перспективу - «обеспечение устойчивого экономического роста и улучшение качества жизни населения региона». Стратегия социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года. Раздел 2.1. - http://econ.lenobl.ru/work/planning/concept2030 Из приведенных примеров видно, что разработчики стратегий опираются, прежде всего, на сложившийся набор целевых установок, которые предполагают: повышение качества жизни, экономический рост, конкурентоспособность и т.п. В то же время «целью социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года является реализация политики НАРОДОСБЕРЕЖЕНИЯ путем сохранения демографического потенциала и развития человеческого капитала за счет конкурентоспособности области и формирования пространства развития человека». Стратегия социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года. Электронный источник. Раздел 3. - http://vologda-oblast.ru/upload/iblock/cfe/strategiya2030.pdf Если не считать предписанной отсылки к конкурентоспособности и слабой осмысленности приоритета «пространства развития человека», то введение в целеполагание «народосбережения» может рассматриваться как заметная и весьма полезная новация разработчиков региональной стратегии.
Справедливости ради следует отметить, что в двух ранее упомянутых стратегиях терминологически такой приоритет не упоминается. Вместе с тем во всех стратегиях есть целевые показатели сокращения смертности и ожидаемой продолжительности жизни при рождении. Правда, последний показатель находится в довольно широком интервале от 75 до 78 лет для практически однородного населения. А о его соответствии вновь поставленной цели вхождения в клуб «80+» говорить не приходится.
В стратегии развития Санкт-Петербурга есть постановка задачи на демографическое развитие, которая близка, но не исчерпывает указанную проблематику. В то же время в стратегии развития Ленинградской области, в которой отраслевой подход заменен проектными инициативами, вся эта проблематика ушла в проектную инициативу «Здоровье населения». «Цель стратегической проектной инициативы - сохранение здоровья населения Ленинградской области на основе приоритетного развития первичной медико-санитарной помощи, профилактики заболеваний, создание трехуровневой системы здравоохранения и внедрения передовых инновационных и управленческих технологий в медицинских организациях региона». Стратегия социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года. Раздел 2.2.5. - http://econ.lenobl.ru/work/planning/concept2030 При этом даже среди целевых показателей (индикаторов) реализации стратегической проектной инициативы "Здоровье населения" нет упоминания о демографическом развитии и рождаемости.
Есть показатели смертности, но нет показателей рождаемости. Если считать, что рождаемость связана с демографическим развитием, а смертность и продолжительность жизни с народосбережением, то можно сказать, что в рассматриваемой стратегии приоритеты расставлены в пользу народосбережения. Это вполне осмысленно, учитывая плохие показатели смертности, но стратегически вряд ли правильно.
Проблема состоит в том, что Ленинградская область - один из регионов, население которого практически не откликнулось на меры по повышению рождаемости, предпринимавшиеся все последние годы. В 2007 г. рождаемость в области составляла 8,3, а в 2016 г. - 9,1 промилле. Это заметно ниже среднего по стране уровня рождаемости и одно из последних мест среди субъектов федерации. Из соседних регионов по этом показателю хуже дела обстоят только в Новгородской и Псковской областях. А в Санкт-Петербурге и Вологодской области в рассматриваемый период рождаемость выросла, соответственно, с 9,5 до 13,8 и с 11,6 до13,29 промилле. Приложение к Демографическому ежегоднику России 2017. - М.: ФСГС, 2017. - http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1137674209312