Статья: Бюджет для граждан как элемент концепции открытости органов власти

Байкальский государственный университет

Бюджет для граждан как элемент концепции открытости органов власти

Е.А. Бахтаирова

Ч.Д. Ооржак

г. Иркутск

Аннотация

На сегодняшний день обеспечение открытости процессов государственного управления становится не просто рекомендацией или модным веянием, а насущным требованием. Одним из составных элементов концепции открытости государства является открытость бюджетной системы, которая проявляется в том числе в опубликовании бюджетов для граждан и в вовлечении граждан в процесс принятия решений. Бюджеты для граждан публикуются на всех уровнях государственного управления - федеральном, субъектов Российской Федерации и, соответственно, оцениваются также на всех уровнях. Существует рейтинг открытости Международного бюджетного партнерства и рейтинг открытости бюджетов субъектов Российской Федерации. В статье проанализированы позиции Российской Федерации в международном рейтинге и позиции субъектов Сибирского федерального округа Российской Федерации в национальном рейтинге. Выработаны рекомендации по совершенствованию механизма предоставления гражданам Республики Тыва данных о бюджете.

Ключевые слова: концепция открытости органов власти; электронный бюджет; бюджет для граждан; электронное правительство; открытое правительство; общественное участие; международное бюджетное партнерство; рейтинг открытости бюджетов; бюджет для граждан Республики Тыва

Abstract

Open budget as an element of open governance

Elena A. Bakhtairova, Choduraa D. Oorzhak

Nowadays, open governance is not just a recommendation or a fashion trend, but an urgent requirement. Open budget is an element of open government and it also means publication of citizens budgets and involving citizens in the decision-making process. Citizens budgets are published at all levels of government: federal and regional, and, are also evaluated at all these levels. There is Open Budget Index Ranking of the International Budget Partnership and that of the territorial entities of the Russian Federation. The article analyzes the place of the Russian Federation in the international ranking and the places of the territorial entities of the Siberian Federal District in the national ranking. Recommendations on improving citizens budget of Tuva Republic have been developed.

Keywords: open governance; e-budget; citizens budget; e-government; open government; public participation; International Budget Partnership; Open Budget Index Ranking; citizens budget of Tuva Republic

Основная часть

Обеспечение прозрачности и открытости информации о процессах, происходящих в государственном и муниципальном управлении, является требованием современного этапа развития информационного общества, цифровизации всех сфер нашей жизни. С другой стороны, публикация таких сведений становится ответом на запрос гражданского общества, активных граждан и их групп, отдельных людей и организаций, которые стремятся на новом, современном уровне участвовать в управлении государством, а также в государственных проектах и программах. Как отмечается в литературе, «информационные технологии помогают гражданам донести до власти и обсудить между собой свои предпочтения и, что очень важно, делают ее деятельность практически полностью открытой» [1]. Публикация данных о бюджете является неотъемлемой частью процессов формирования открытости, прозрачности и вовлечения граждан в принятие решений.

Активная работа по раскрытию бюджетных данных началась на международном уровне в 1998 г., когда Международный валютный фонд опубликовал «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» и обратился к государствам - членам МВФ с рекомендацией воплотить его в жизнь. А.А. Синкина отмечает, что, «согласно Кодексу, прозрачность в бюджетно-налоговой сфере означает открытость для широкой общественности структуры и функций органов государственного управления, задач налогово-бюджетной политики, счетов государственного сектора и прогнозов» [2].

Инициатива МВФ была подхвачена Организацией экономического сотрудничества и развития, которая в 2001 г. выпустила для стран-участниц руководство «Оптимальная практика по обеспечению прозрачности бюджета», включающее в себя рекомендации по различным аспектам бюджетного процесса, таким как содержание и сроки представления проекта бюджета, материалов к нему, а также порядок исполнения бюджета, подготовки отчетности и проведения аудита.

Основным документом по раскрытию бюджетных данных в настоящее время является «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» (МВФ), включающее «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» и «Лучшую практику ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета» [3].

Правовая база публикации информации о деятельности органов власти, в том числе связанных с государственными и муниципальными финансами, в Российской Федерации была заложена Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ. Детализация требований к информации, раскрываемой Правительством РФ, определена его постановлением «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» от 24 ноября 2009 г. №953.

Новый этап развития открытости бюджетных данных связан с деятельностью открытого правительства, о необходимости создания которого было заявлено Д. Медведевым в 2011 г. вслед за инициативой госсекретаря США Хиллари Клинтон о разработке международного партнерства «Открытое правительство».

В литературе к чертам открытого правительства, наряду со свободой информации, открытостью данных, открытостью диалога, открытостью парламента, относят также и открытость бюджета, под чем понимают «открытость государственных расходов, включая государственные и муниципальные бюджеты, государственные закупки, госкон - тракты, гранты и субсидии» [4, с. 13].

Данный подход, с одной стороны, является своеобразным развитием концепции электронного правительства, которая заложила основы применения инновационных технологий в государственном и муниципальном управлении, таких как информирование через веб-сайты, оказание государственных услуг в электронном виде и др., а с другой стороны, он должен был стать новым инструментом, способствующим развитию диалога власти и общества. Все это составные элементы становления электронной демократии, к которой, по мнению многих авторов, «наблюдается то возрастающий, то затихающий интерес» [5]. Все шире становится обсуждение вопросов применимости электронной демократии на различных уровнях управления, перспектив и угроз в результате перенесения политической коммуникации в среду киберпространства [6].

Качественно новый этап развития концепции открытых данных в Российской Федерации связан с принятием указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г. №601, предполагавшего до 15 июля 2013 г. обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации. Во исполнение указа была разработана и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации «Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти» от 30 января 2014 г. №93-р. Одним из результатов деятельности открытого правительства стала подготовка «Методических рекомендаций по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технических требований к публикации открытых данных (версия 3.0)», утвержденных протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства от 29 мая 2014 г. №4. Одним из первых показательных примеров локальных проектов публикации открытых данных в бюджетной сфере является ресурс «Открытый бюджет» Ленинградской области, созданный в 2013 г. с целью совершенствования процесса участия граждан в разработке и корректировке проекта регионального бюджета [7].

Таблица 1. Позиции Российской Федерации в международном рейтинге Open Budget Survey*

Основные понятия

Таблица 2

* Составлена по: International Budget Partnership. Open Budgets. Transform Lives. Results by country - Russia. URL: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/results-by-country/country - info/? country=ru.

Основные понятия, связанные с обеспечением открытости и прозрачности сведений о государственных и муниципальных финансах, а также с предоставлением гражданам данных о бюджете, приведены в табл. 1.

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» от 13 июня 2013 г. №Пр-1308 содержит требование с 2013 г. на всех уровнях управления регулярно публиковать брошюру «Бюджет для граждан». Это дает возможность в доступной форме информировать население о соответствующих бюджетах, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств. Публикуемая в открытых источниках информация позволяет гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об его эффективности, а также оценить, насколько целевым было использование средств. Как отмечает Н.В. Богатырь, «бюджет для граждан» призван стать массовым источником информирования населения. Он нужен Правительству РФ и Министерству финансов, чтобы достойно ответить на Бюджетное послание Президента и занять высокое место в международных рейтингах открытости» [9].

Начиная с 2006 г. Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership), основанное еще в 1997 г. в Вашингтоне, с периодичностью раз в два года публикует доклад с обзором стран по показателям открытости бюджета [10]. Проанализируем позиции Российской Федерации в данном обзоре (табл. 2).

На рис. 1 представлена динамика позиции Российской Федерации по показателю «Transparensy (прозрачность)» за 20062017 гг., на рис. 2 - данные по показателю «Public Participation (общественное участие)» для Российской Федерации и соседних стран сотрудничестве с Центром прикладной экономики по заказу Министерства финансов Российской Федерации.

Рис. 1. Позиция Российской Федерации в международном рейтинге открытости бюджета по показателю «Transparensy (прозрачность)»

Источник: URL: https://www.intemationalbudget. org/open-budget-survey/results-by-country/ country-info/? country=ru

Рис. 2. Позиция Российской Федерации в международном рейтинге открытости бюджета по показателю «Public Participation (общественное участие)»

Источник: URL: https://www.internationalbudget. org/open-budget-survey/results-by-country/ country-info/? country=ru

Национальный рейтинг по аналогии с международным формируется по результатам анкетирования. При составлении анкеты авторы основываются на методологических подходах, используемых Международным бюджетным партнерством при расчете индекса открытости бюджета (Open Budget Index) с учетом особенностей бюджетного законодательства Российской Федерации.

Оценка проводится в четыре этапа в соответствии с этапами бюджетного процесса в Российской Федерации и представляет собой сумму баллов, которые присваиваются экспертами при ответе на вопросы анкеты.

бюджет гражданин управление власть

Таблица 3. Рейтинг субъектов Сибирского федерального округа РФ по открытости бюджетов, % от максимального количества баллов*

* Составлена по данным: Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных. URL: https://nifi.ru/ru/rating.

** По разделу 1 «Первоначально утвержденный бюджет» Методики.

Результаты рейтинга позволяют оценить уровень прозрачности бюджетов различных субъектов Российской Федерации, увидеть, какая информация и в каком объеме предоставляется гражданам на разных этапах бюджетного процесса, насколько она актуальна и доступна, а также насколько активно жители регионов участвуют в обсуждении бюджетных вопросов. Результаты ранжирования субъектов Сибирского федерального округа представлены в табл. 3.