Дипломная (вкр): Бюджетирование в Департаменте образования города Москвы

Из всего рассмотренного логично формируется вывод о необходимом признаке системности в осуществлении бюджетирования. И сам процесс и его результирующий акт должны отвечать необходимым признакам системы как некоей целостности взаимосвязанных элементов и компонентов. «К финансовому планированию необходимо относиться системно. Финансовое планирование - это управление процессами создания, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов на предприятии, реализующееся в детализированных финансовых планах. Финансовое планирование является составной частью общего процесса планирования и, следовательно, управленческого процесса, осуществляемого менеджментом предприятия». В плане взаимодействия с другими системами целесообразно рассматривать законченные этапы бюджетирования в совокупности со стратегическим планированием деятельности организации, сообщества юридических лиц, региона и т.п. Вариант системного взаимодействия показан на рисунке 1.1. Комплексный характер планирования на предприятии.

Рис. 1.1. Комплексный характер планирования на предприятии

С учётом того, что современное бюджетирование является планово-технологическим процессом преимущественно финансовой сферы, одним из основных принципов его осуществления должно признать своевременность в финансово-экономическом смысле. То есть все ценовые и стоимостные показатели должны соответствовать временному периоду, применённому в бюджетировании. Данный принцип в ближайшем плане коррелирует с принципами реалистичности и системности, по сути рассматривая одно и то же явление, но с различных сторон.

При описании принципов бюджетирования можно отметить, что многие из них совпадают с принципами планирования, но, однако, специалисты предостерегают от смешения данных понятий, «термины «бюджет» и «план» не являются тождественными. Бюджет - это количественное выражение централизованно устанавливаемых показателей плана предприятия на определённый период».

Необходимый принцип осуществления бюджетирования как и любой плановой или управленческой деятельности - эффективность, то есть получение максимального результата при минимуме затрат ресурсов и усилий. Эффективность должна присутствовать как в планируемой модели развития организации, так и в самом процессе формирования бюджетного документа и в системе контроля за исполнением бюджетных показателей, а также в возможных корректировках статей бюджета. Эффективность построенной модели обеспечивается, прежде всего, правильностью выбранной суммы показателей и качественно выполненными расчётами их числовых значений.

В условиях современного развития уровня применения технико-технологического обеспечения экономических, в том числе финансовых, процессов одним из основных принципов осуществления бюджетирования неминуемо становится применение информационных технологий. Создание и обработка автоматизированных баз данных через системы управления ими (СУБД) привлекаемыми специалистами внеэкономической специализации модернизирует все аналитические и плановые мероприятия до современного уровня масштабов и скорости переработки информации. При этом программное оснащение приводится до уровня, пригодного к использованию дилетантами в области информационных технологий, но специалистами в вопросах финансирования. Повсеместное распространение специализированного программного обеспечения превратило информатизацию и автоматизацию в необходимый к руководству принцип осуществления бюджетирования. В связи с этим актуализируется вопрос о системе бюджетирования как о специфическом инструменте эффективного финансового управления и планирования, что даже породило целый рынок систем бюджетирования (СБ). В связи с использованием СБ перед пользователем встаёт проблема интегрирования её в сумму учётных и иных систем организации. «Решить проблему надежного взаимодействия СБ с другими системами автоматизации предприятия поможет применение технологии хранилища данных, обладающей мощными средствами интеграции приложений».

Выделение чётких этапов и циклических промежутков в методике бюджетирования позволяет использовать множественность оценок, что с одной стороны предполагает более подробную картину в отличие от других способов планирования, например, бизнес-планирование, которое ориентируется в основном на конечный результат по ограниченному числу показателей: срок окупаемости, чистая приведённая стоимость (сокращённо - NPV или ЧДД), внутренняя норма доходности (сокращённо - ВНД или IRR). Это позволяет применять бюджетирование в широком спектре коммерческих и некоммерческих мероприятий. «Бюджеты позволяют спрогнозировать, как будет складываться ситуация на том или ином этапе. В отличие от бизнес-планирования, которое дает принципиальный ответ на вопрос о перспективности нового проекта, бюджетирование помогает оценить, как, где и когда следует использовать имеющиеся ресурсы, чтобы обеспечить повышение общей эффективности компании». Можно предположить возможность одновременного использования нескольких видов бюджетов не только при дифференциации направлений деятельности, но и внутри одного направления в качестве компонентов сложного планирования. Иллюстрация возможного многообразия в бюджетировании - на рис. 1.2.

Рис. 1.2. Виды бюджетов

Типологизируя разнообразие продуктов бюджетирования современные исследователи выделяют три типа взаимодействующих бюджетов, применяемых в коммерческих и некоммерческих структурах: бюджет доходов и расходов (БДР), бюджет движения денежных средств (БДДС), бюджет по балансовому листу (ББЛ). В БДР выделяют несколько уровней доходности и соответственно рентабельности, в бухгалтерском учёте БДР коррелирует с формой отчёта о прибылях и убытках. БДДС - это план изменения расчётного счёта и движения наличных денежных средств в кассе предприятия, отражающий все прогнозируемые поступления и изъятия денежных средств в результате хозяйственной деятельности, коррелирует этот тип бюджета с другой бухгалтерской формой отчётности - отчётом о движении денежных средств. ББЛ по другому называют прогнозным бюджетом, отражает текущее и планируемое состояние организации, в некоторой степени можно считать его коррелирующим с бухгалтерским балансом.

Процесс бюджетирования описан во множестве публикаций, он предполагает участие группы специалистов и контроль со стороны руководства, однако не застрахован от допущения ошибок. Создание систем бюджетирования (СБ) для наилучшего информационно-технологического обслуживания процесса формирования и реализации бюджетных решений в свою очередь дополнительно порождает риск выполнения ошибочных действий при подборе и внедрении в работу СБ. ошибки тут могут быть как при подборе технологических средств, так и при определении круга исполнителей. Но не менее важно обеспечить управляемость бюджета - исполнение рассчитанных показателей в установленные сроки. «То, что планы не исполняются, а ответственные всегда находят правдоподобные объяснения, вряд ли можно назвать исключительно проблемой бюджетирования. Это недостаток организации управления компанией в целом, связанный с отсутствием системного подхода». Таким образом, первейший способ устранения ошибок бюджетирования заключается в оптимизации работы самого коллектива сотрудников, реорганизации учётных систем и устранении ошибок в организации взаимодействия между подразделениями. Собственно говоря, построение системы контроля исполнения бюджета требует не формирования новой организационной структуры, а перестройки работы имеющихся в наличии кадровых ресурсов в сторону эффективного участия в процессе бюджетирования, при этом нет необходимости задействования при любых условиях наибольшего количество подразделений и сотрудников. Выстраивание системы ответственности должно быть включено в качестве необходимого элемента перестройки работы организации в сторону эффективного бюджетирования, в процессе такой перестройки некоторые структуры уже рассматриваются не только как функциональные компоненты, а и как центры финансовой ответственности (ЦФО), «в системе бюджетирования подразделения - это источники сбора информации, а ЦФО - ответственные за результаты текущей деятельности». При этом значение имеет не только ответственность за достижение результата (выполнение бюджетных показателей), но и ответственность за соблюдение регламента бюджетирования как разработанный и утверждённый алгоритм действий при его осуществлении. «То есть важным условием эффективной работы системы бюджетирования является не только наличие регламента бюджетного управления, но и четкое выполнение данного регламента».

Само собой разумеется, что в рамках настоящей работы максимально возможное подробное рассмотрение принципов осуществления бюджетирования не представляется возможным, поэтому рассмотрению подверглись наиболее значимые для практической части настоящей исследовательской работы аспекты предложенной темы.

1.2 Специфика использования бюджетирования в государственных и муниципальных структурах

Область государственных и муниципальных финансов многопланова и охватывает собой целый спектр направлений, в том числе и во взаимосвязи с коммерческими структурами и негосударственными некоммерческими организациями. Однако, в рамках настоящей работы рассмотрению подлежат только те аспекты системы, которые не направлены непосредственно на задачи извлечения дохода, в том числе фискальными методами, в соответствии с целью и задачами настоящей работы внимание в большей мере уделено вопросам организации финансового планирования и управления в секторе, отвечающем за предоставление населению образовательных услуг. Собственно говоря, рассматриваемый вопрос бюджетирования предоставления государственных услуг относится к обеспечению одной из важнейших функций государства. «Сущность государственного регулирования экономики заключается в формировании институциональной базы, защите прав собственности, стимулировании предпринимательской активности, перераспределении денежных ресурсов в пользу социально уязвимых слоев населения, формировании оптимальной структуры потребления и накопления, создании условий для равномерного развития всех регионов».

Бюджетирование как и любая другая плановая деятельность в государственных и муниципальных структурах, не являющихся по преимуществу коммерческими, обладает рядом характерных особенностей. Отличительные признаки методики и практики бюджетирования обусловлены характерными признаками государственных и муниципальных организаций. И здесь уже справедливым представляется ввести конкретизированное понятие о государственных и муниципальных финансах. «Государственные финансы - это экономические отношения по формированию и использованию централизованных фондов денежных средств, предназначенных для обеспечения выполнения государством его функций». Целевые установки, на которых основывается осуществление бюджетирования в государственных и муниципальных структурах, имеют иную и куда более усложнённую направленность, нежели в негосударственных коммерческих предприятиях, либо в коммерческих организациях, учредителем которых являются органы государственной власти или местного самоуправления, но действуют которые как коммерческие структуры.

В первую очередь при рассмотрении вопроса об особенностях бюджетирования следует обратить внимание на признак источника финансирования как один из главенствующих при осуществлении выбора методики. Собственно говоря, вопрос источника финансирования в данном случае самым непосредственным образом связан с двумя понятиями: организационно-правовой структурой субъекта и собственником его основных имущественных фондов. Внешняя доходность государственной или муниципальной организации может быть двух видов: бюджетные ассигнования либо получение дохода от сторонних юридических или физических лиц. Наполнение бюджета также имеет двоякий характер источников: «Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы». В современных условиях предоставление государственных и муниципальных услуг может оказываться гражданам и юридическим лицам как на безвозмездной, так и на платной основе, принося доход в бюджет и внебюджетные фонды. Бюджет по сути своей - стержневое понятие в осуществлении деятельности финансовой системы государства. Бюджетная система государства, в свою очередь, складывается как совокупность бюджетов всех уровней от федерального до бюджета отдельного учреждения.

В связи с этим необходимым представляется рассмотреть вопрос о нормативно-правовом регулировании в Российской Федерации осуществления бюджетирования и использования его результатов. Сразу следует сделать оговорку, что законодатель на даёт определения понятию бюджетирования, все определения, использованные в настоящей работе, взяты из научной и учебно-методической литературы. Зато в законодательстве присутствует определение термина «бюджетный процесс»: «регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности». С некоторой долей допустимости можно принять этот термин за синоним осуществления бюджетирования, при этом следует понимать под бюджетированием процесс не только проведения мероприятий по планированию, но и по исполнению бюджетов и контролю за их исполнением.

Поскольку наша страна является федеративным государством, логично предположить существование трёх основных типов бюджетов: федерального, субъектов федерации и муниципальных образований. Все вместе они составляют единую бюджетную систему страны, существование которой получило юридическое оформление через Бюджетный кодекс РФ и термин «бюджетная система» включён в терминологию бюджетного законодательства.

Плановые и отчётные документы бюджетирования в государственных и муниципальных структурах в отличие от организаций иных форм собственности и административно-правовой организации имеют особый юридический статус. «Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением». Масштаб финансовых операций при этом не имеет значение, значение имеет правовой статус организации, принимающий плановый документ в форме бюджета. «Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований». Учреждения и организация, учредителями которых являются государственные властные и муниципальные органы, оказываются в орбите действия бюджетных актов, имеющих силу законодательных документов. Но при этом законодатель не оставляет перед властными исполнительными структурами всех уровней других вариантов методик планирования финансов кроме бюджетирования.

Однако, и в самом бюджетировании за последние несколько лет происходят изменения акцентов. В организации деятельности государственных и муниципальных учреждений и организаций в настоящее время преобладает курс на осуществление бюджетирования по методу ориентированности на конечный результат. В первом десятилетии 2000-х гг. осуществлялась реформирование бюджетной системы России. «Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ». Ориентированность на результат предполагает смену основных показателей с числовых значений расходных статей на масштаб реализации государственной (муниципальной) услуги.

В результате нормами законодательства РФ предоставлена достаточная степень свободы действий всем субъектам бюджетной сферы в распоряжении финансовыми средствами. Законодатель предусмотрел три основные формы существования государственных и муниципальных учреждений: казённые, бюджетные и автономные. Казённое учреждение по своим обязательствам отвечает имеющимися денежными средствами, за него субсидиарную ответственность несёт учредитель при недостатке средств; бюджетное учреждение отвечает всем своим имуществом, за исключением особого ценного, принадлежащего учредителю, субсидиарную ответственность учредитель несёт за вред, принесённый гражданам; автономное же учреждение по своим обязательствам отвечает всем имуществом, кроме недвижимого от учредителя, с ответственностью по обязательствам в связи с компенсацией за ричинённый вред гражданам ситуация та же, что и с бюджетными. «Основное отличие казенных учреждений от бюджетных и автономных состоит в том, что только первые будут финансироваться из бюджета по «расходному принципу», т.е. согласно бюджетной смете. Автономные и бюджетные учреждения должны получать финансовые ресурсы для оказания государственных услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием». Соответственно, наиболее независимы в отношении пользовании финансами, согласно действующего законодательства РФ, автономные учреждения. На приведённой ниже схеме на рис. 1.3. проиллюстрированы отличия в системе финансирования государственных и муниципальных учреждений различных организационных форм.