Введение
бюджетирование экономический плановый муниципальный
Выбор темы для настоящей исследовательской работы - «Бюджетирование в государственных (муниципальных) предприятиях на примере Государственного казённого учреждения «Дирекция по эксплуатации движения и учёта основных фондов департамента образования города Москвы», объясняется рядом причин. Термин бюджетирование относительно новый в практике финансового планирования и управления, хотя понятием «бюджет» в экономической теории и практике пользуются уже много лет. Объясняется это обновлением подходов к действующим инструментам в планово-экономической деятельности.
Приводимые доводы тем более обосновывают актуальность темы настоящей исследовательской работы - бюджетирование в государственных (муниципальных) организациях. Изменение социально-экономических и общественно-политических реалий логично повлекло за собой и смену методологического инструментария планирования деятельности структур государственной власти и местного самоуправления. Относительная новизна рассматриваемой темы повышает и её научно-практическую ценность, так как, несмотря на обилие научной и учебной литературы по финансовому анализу и планированию, тема эта, особенно в исследовании практического применения бюджетирования, оставляет ещё достаточный простор для проведения исследовательской работы.
Изученность проблемы в настоящее время находится ещё на недостаточном уровне, что также актуализирует исследования в данной области. В целом бюджетирование как социально-экономическая практика имеет достаточно обширное общетеоретическое обоснование, о чём свидетельствуют исследования авторов: Маниной М.В., Ткачёвой Т.Ю., Уткиной И.Л., Балашовой С.П., Шимширт Н.Д., Салагаевой Е.А., Набойщиковой Т.Ю., Марковой А.А., Букиной И.С., Черных С.И., Козлова С.Н., Дзанкисовой И.Х. Вовченко Н.Г., Зибзеевой Е.В., Синевой Е.Н., Петровой Е.С., Соколовой Е.В., Богорова В., Королькова М., Корж Н.В., Лысенко Ж.П., Ветровой Л.Н. Но относительно специальной темы настоящей исследовательской работы остаются ещё не исследованными многие аспекты реализации бюджетирования в качестве основного метода организации финансового планирования и учёта в системе образования. Среди немногочисленных работ по данной тематике в настоящем исследовании использованы статьи и монографии авторов: Горбатовой Е.М., Сугаровой И.В. Потому для нужд изучения применения бюджетирования в одном из государственных учреждений образовательной сферы в настоящей работе наряду с материалами соответствующей специфики, были использованы статьи и монографии, посвящённые аналогичным вопросам, но в системах высшего профессионального образования и здравоохранения, поскольку проблемы достаточно схожи. В этом плане интересны работы в области здравоохранения: Кульковой В.Ю., Кивелевой Н.Н.; в сфере высшего и среднего профессионального образования: Левицкого М.Л., Амирханяна Н., Гопкало Е.Ю., Кулаго О.А., Дмитриевой О.В., Ендовицкого Д.А.
Цель настоящей работы - исследовать осуществление основных аспектов бюджетирования в государственном (муниципальном) учреждении г. Москвы.
В рамках достижения поставленной цели определены и задачи настоящего исследования:
обзор научно-теоретической и нормативно-правовой базы бюджетирования как методологии финансового управления;
определение основных принципов бюджетирования и способов их осуществления в государственных и муниципальных структурах;
рассмотрение основных параметров выбранного объекта исследования;
изучение на выбранном объекте исследования аспектов бюджетно-плановой деятельности;
определение преимуществ и недостатков осуществления бюджетирования на выбранном объекте исследования и путей их преодоления;
попытка определения возможных путей совершенствования финансового управления и планирования.
Объектом для исследования в рамках настоящей работы выбрано финансовое управление и планирование в системе образования на примере московской организации Государственное казенное учреждение «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» как пример управляющей структуры в сфере образования детей. Через конкретизацию вопросов исследования выведен его предмет - процесс бюджетирования в самом ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» и подчинённых ему учреждениях.
Методологически настоящая работа обеспечена массивом опубликованных работ отечественных и переводами иностранных исследователей. В процессе написания настоящей работы использованы как общенаучные, так и специальные для теории финансового управления методы исследования.
В качестве
источников информации для проведения настоящего исследования послужили
материалы, опубликованные на официальном сайте ГУК «Дирекция по эксплуатации,
движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы», сайте
департамента образования и департамента финансов правительства Москвы,
федеральные и региональные нормативно-правовые акты, формулирующие правовую
основу бюджетирования, новостные материалы сети Интернет, а также материалы и
сведения, предоставленные ответственными сотрудниками ГУК «Дирекция по
эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города
Москвы». Кроме того в качестве источников были использованы отчётные материалы
организаций, подотчётные выбранному объекту исследования - общеобразовательных
школ и других образовательных учреждений города Москвы.
1.
Бюджетирование как сфера планово-экономической деятельности
Первая глава
настоящей работы посвящена теоретическим вопросам осуществления бюджетирования
как особого вида деятельности в условиях современного хозяйствования. При этом
первым пунктом сделана попытка сформулировать основные универсальные принципы
бюджетирования, применимые в том числе в сфере государственного или
муниципального управления финансами. Во втором пункте изложены основные аспекты
применения этих принципов в сфере государственного и муниципального финансового
управления, а также моделирования процесса бюджетирования в системе
государственного и муниципального управления.
1.1
Принципы бюджетирования
Финансовая сфера является стержневой по многим аспектам не только для экономики, но и для других сторон жизни общества. «Финансы - это совокупность денежных отношений, организованных государством, в процессе которых осуществляется формирование и использование общегосударственных фондов денежных средств для осуществления экономических, социальных и политических задач». То есть финансовую систему можно рассматривать как некий распределительный процесс, в некоторой степени подконтрольный государству как центру формирования обязательных норм и правил осуществления финансовой как и любой другой общественно значимой деятельности. «Финансы выполняют четыре функции: обеспечивающую, распределительную, регулирующую и контрольную». Именно с этих позиций и целесообразно рассматривать бюджетирование как один из методов практической организации компонентов финансовой системы как органичных частей других социально-экономических и социально-политических систем.
Как уже упоминалось ранее, понятие «бюджет» само по себе не ново, бюджет как инструмент финансовой организации и регулирования используется на протяжении весьма долгого времени. Однако, понятие бюджетирования как методики финансового управления и планирования в самом широком спектре видов социально-экономической деятельности закрепилось в экономической и управленческой теории и практике относительно недавно. Потому, зачастую, само определение данного понятия у различных исследователей в значительной степени отстоит одно от другого по применяемым признакам. «Бюджетирование - процесс разработки конкретных бюджетов в соответствии с целями оперативного планирования (например, платежный баланс на предстоящий месяц). Бюджетирование капитала - процесс разработки конкретных бюджетов по формированию источников капитала (пассивы баланса) и их размещению (активы баланса). Например, прогноз баланса активов и пассивов на предстоящий квартал, полугодие, год». Собственно говоря, само понятие бюджета в таком ключе представляется как синоним понятию капитал. Методологическую проблему для изучения современного состояния процессов бюджетирования в государственных и муниципальных структурах составляет ориентированность большинства публикуемых в настоящее время исследований на производственные и иные предприятия, имеющие коммерческую прерогативу в своей деятельности.
Бюджетирование, как и любая плановая деятельность, имеет в определённой степени пирамидальную структуру, процессы в нём подчинены иерархическим правилам. Проектные решения проходят постадийные мероприятия, двигаясь снизу вверх. При этом усложнение бюджета происходит ещё и по функциональному признаку, поскольку в единый бюджет крупного образования сливаются бюджеты его подразделений. Вводится понятие генерального бюджета с целью формализации усложнений в проведении бюджетирования. «Генеральный бюджет предприятия равен сумме всех бюджетов структурных подразделений. Дирекции предприятия целесообразно добиваться более активного участия всех структурных подразделений в подготовке бизнес-плана и консолидированного бюджета. При составлении бюджетов структурных подразделений и служб предприятий необходимо руководствоваться принципом декомпозиции. Он заключается в том, что каждый бюджет более низкого уровня является детализацией бюджета более высокого уровня, т.е. бюджеты цехов и отделов входят в сводный (консолидированный) бюджет предприятия».
Финансовая система как поле для приложения бюджетирования имеет в своём объективном существовании подчинена ряду закономерностей, формирующихся в определённые законы социального развития. «В современном обществе бюджетно-налоговые отношения развиваются под воздействием целого комплекса законов. Это законы экономико-логические и правовые. Под воздействием экономико-логических законов формируются внутренние закономерности развития бюджетной и налоговой систем государства, которые в комплексе с правовыми законами определяют стратегию их развития». Необходимость принятия законов развития финансово-экономической среды как вполне объективной реальности приводит к необходимости определения принципов бюджетирования для действующих в этой реальности хозяйствующих субъектов.
Перенос инструментария управленческого учёта и планирования в сторону большего использования финансовых регуляторов - денежных эквивалентов и их заменителей, повысил роль бюджета как инструмента планирования и контроля. Бюджетирование образовало собой единообразный процесс в применении как для коммерческих структур, так и для некоммерческих организаций, в том числе и включённых в систему государственной власти и муниципального самоуправления. При этом повсеместно в качестве одного из основных аспектов признаётся ориентированность на результат. В связи с этим возникает необходимость формулирования основных принципов процесса бюджетирования как автономизированного вида планово-экономической деятельности. В какой-то степени можно предположить здесь взаимное проникновение ценностных ориентиров и методик управления финансовыми потоками коммерческих и некоммерческих субъектов социально-экономической деятельности. Но при этом существенную разницу могут составлять плановые и контрольные показатели развития. «Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), или программно-целевой метод финансирования государственных расходов, является одним из инфраструктурных институтов государственного управления, альтернативой которому выступает сметное бюджетирование. В соответствии с принципами БОР, формирование бюджета происходит на основе обеспечения прямой взаимосвязи между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, с помощью которых финансируется программная деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения поставленных целей». Таким образом, современное состояние бюджетирования в своей идеальной схеме должно в большей степени стремиться приблизиться к тому, что в литературе принято называть бюджетированием на результат.
Одним из основополагающих принципов современного бюджетирования, следовательно, должно быть поддержание заинтересованности всех сотрудников организации в положительных результатах их совместной служебной деятельности. «Практика показала, что люди работают эффективнее, когда им выгодно выполнить поставленную перед ними задачу, чем в случае, когда их просто заставляют это сделать». Заинтересованность может осуществляться не только через прямое материальное поощрение, например, через премиальные выплаты. Заинтересованность может реализовываться и через повышение социального статуса каждого через укрепление позиций организации. В сложной структуре современных организационных образований заинтересованность каждого проявляется через работу на успех всего подразделения.
Другим основным принципом бюджетирования следует признать коллективность подготовки и принятия планового решения вне зависимости от способов участия - от простого голосования до включённости в выработку проекта на различных стадиях и функциональных участках деятельности. Соответственно и предназначаться продукт бюджетирования должен для всей совокупности ресурсов организации. «Бюджеты составляются для отделов и центров ответственности. Они должны отражать задачи и цели каждого отдела на всех уровнях организации. Бюджетирование поддерживает все сферы деятельности компании: управление, маркетинг, кадры, проектирование, производство, сбыт и обслуживание».
Ещё одним из основных принципов бюджетирования в современных условиях можно принять временную определённость и цикличность. В практике хозяйственной деятельности и в теории финансового управления принят годовой цикл бюджетирования, логически связано это с основными отчётными циклами: налоговыми, статистическими и др. «Обычно в качестве базового периода в годовом бюджетировании выбирается год, который начинается 2 января и заканчивается 31 декабря. В некоторых случаях бюджет составляется не на календарный или финансовый год, а на 12 месяцев». Но плановая продолжительность бюджета, равная календарному году, не единственно осуществляемый стандарт. Учитывая сложность и системность бюджетирования в различного рода организациях, соответственно и сложность и составную структуру итоговых документов бюджетирования, непрерывность процесса, временная определённость и цикличность обеспечиваются сочетанием продолжительности составных частей рассчитываемой деятельности организации. Соответственно этому происходит и гармонизированное сочетание различных временных периодов внутри консолидированного бюджетного документа. С этим принципом можно связать принцип непрерывности, применимый для планирования вообще, но для бюджетирования как цикличного процесса в большей степени. «Таким образом, бюджетный цикл - это период времени от начала 1-й стадии бюджетного процесса, т.е. составления сводного бюджета, до завершения 3-й стадии - план-факт анализа исполнения сводного бюджета. В идеале в компании бюджетный процесс должен быть непрерывным, т.е. завершение анализа исполнения бюджета отчётного периода должно совпадать по времени с разработкой бюджета следующего периода».
Одним из важнейших принципов не только бюджетирования, но любой целенаправленной деятельность должен быть принцип реалистичности. Все участники процесса должны оперировать реальными данными с тем, чтобы определять через бюджет реальные цели и ставить реальные задачи. Требование реалистичности обуславливает отличие непосредственно директивного подхода от методики бюджетирования - процесса, включающего в себя активность наибольшего числа заинтересованных и компетентных руководящих и исполнительских сотрудников. «Бюджет не должен быть прерогативой только финансового руководителя, он должен стать связующей технологией взаимодействия всех ключевых менеджеров предприятия». Подключение специалистов и подразделений, непосредственно участвующих в основной деятельности организации, приближает процесс и результаты бюджетирования к непосредственному практическому полю приложения, хотя и здесь может иметь место эксцесс исполнителя.