Дипломная (вкр): Бюджетирование в Департаменте образования города Москвы

Рис. 1.3. Схема финансирования государственных, муниципальных учреждений

Поскольку бюджет на первых этапах своего осуществления представляет собой плановый документ, в какой-то степени прогнозирующий желаемую будущую реальность, он непременно задаёт некую расчётную модель этой реальности. На уровне властных субъектов планирования модель эта представляет собой предусмотренную законодательством форму бюджета.

Но и сам процесс бюджетирования может быть смоделирован в соответствии с предъявляемыми требованиями и заложенными в нём принципами. Принимая во внимание цикличность бюджетирования и необходимость соблюдения принципа непрерывности, целесообразно рассмотреть вопрос о постадийном осуществлении бюджетного процесса.

Собственно говоря, принципы бюджетной системы РФ сформулированы самим законодателем и могут быть использованы как принципы организации процесса бюджетирования на уровне федеральном, региональном, местном и конкретного государственного или муниципального учреждения. Это принципы:

единства бюджетной системы;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами;

самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированности бюджета;

эффективности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджета;

прозрачности (открытости);

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств;

подведомственности расходов бюджетов;

Модель бюджетирования можно представить и как поэтапный процесс. «Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:

) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);

) планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки);

) предоставление услуг (достижение результатов);

) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.)».

Все органы государственной власти и местного самоуправления на каждой стадии процесса бюджетирования имеют свои полномочия, сформулированные в Бюджетном кодексе РФ: «бюджетные полномочия - установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса». Непосредственно подчинённые каждому ответственному участнику бюджетного процесса учреждения и организации также участвуют в бюджетном процессе, предоставляя планы развития и отчёты по их выполнению, а также составляя бухгалтерскую и иную отчётность о своей деятельности и деятельности входящих в них подразделений.

Распределение бюджетного процесса на стадии или этапы в условиях цикличности и временной определённости позволяет формулировать понятие о модели процесса бюджетирования как современного представления об организации этого процесса. Проводившаяся в 2004-2006 гг. реформа бюджетной сферы и продолжающиеся преобразования также актуализируют тезис о создании модели процесса бюджетирования. «Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов». Модель бюджетирования, ориентированного на результат будет предполагать не только точное выполнение количественных показателей, но и мониторинг изменений социальной среды и её потребностей. Изученные результаты реализации бюджета впоследствии должны фиксироваться в виде числовых показателей, но абстрагирование в данный набор показателей должен сохранять информацию о социальных потребностях, удовлетворяемых при помощи государственных и муниципальных услуг в рамках государственных и иных программ.

Одно из центральных мест в модели процесса бюджетирования, ориентированного на результат отводится изменениям в бюджетной классификации. «Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». В бюджетную классификацию РФ законодателем включены следующие классификационные группы:

классификация доходов бюджетов;

классификация расходов бюджетов;

классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

классификация операций публично-правовых образований (класс-сификация операций сектора государственного управления). В некоторой степени можно считать данную схему бюджетной классификации основой для формирования модели бюджетирования. Совершенствование моделирования процесса бюджетирования происходит по следующим основным направлениям:

«а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета».

Таким образом модель процесса бюджетирования, создающего плановый документ, ориентированный на результат, должна использовать усовершенствованную бюджетную классификацию, рассчитанную на гармоничное распределение ресурсов и их источников, учитывающую использование механизмов повышения надёжности - совершенствования среднесрочного планирования при дифференциации бюджетов, включающую в себя систему и критерии оценок, учитывать кроме сбора и обработки информационных данных учитывать необходимость разработки и соблюдения эффективных процедур и регламентов осуществления бюджетирования.

2. Практическое использование бюджетирования на примере ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы»

.1 Общая характеристика учреждения

Выбранный для настоящего исследования объект представляет собой государственное казённое учреждение, структурно подчинённое департаменту образования правительства г. Москвы, а в своей основной деятельности подконтрольное департаменту финансов.

Принимая во внимание структурированность российской бюджетной организации, о выбранном объекте исследования - ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» следует сообщить, что в рамки его компетенции как организации финансового управления не входят все стороны бюджетирования деятельности образовательных учреждений, а только непосредственно связанные с пользованием средствами субъекта Федерации - города Москвы, а конкретно - с финансовым обеспечением имущества образовательных учреждений, отнесённого к основным фондам. Само ГКУ определяет свои основные цели следующим образом:

«- планирование и осуществление закупок для нужд Департамента образования города Москвы, окружных управлений образования Департамента образования города Москвы, государственных учреждений, включая определение поставщиков, заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг.

организация поставки товаров, продуктов питания, организация питания, питьевого режима и медицинского обслуживания, разработки проектно-сметной документации, проведения реконструкции, капитального и текущего ремонтов и работ по обеспечению энергетической эффективности объектов недвижимости, выполнения работ по формированию безбарьерной среды, оказания услуг по охране объектов недвижимости и прилегающей территории, оказание автотранспортных услуг для нужд Департамента образования города Москвы, окружных управлений образования Департамента образования города Москвы, государственных учреждений с возложением на Учреждение функций государственного заказчика при размещении заказов для достижения основных целей деятельности».

Исходя из вышеизложенного справедливо сделать вывод о том, что Государственное казённое учреждение «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» выполняет функции централизованного обеспечения основных фондов учреждений системы образования посредством планирования и контроля через окружные управляющие структуры - окружные управления Департамента образования г. Москвы.

Соответственно, учредителем рассматриваемого в качестве объекта учреждения является Департамент образования Правительства г. Москвы, в первоначальном виде создано оно было в 1996 г. и зарегистрировано под названием Дирекция по эксплуатации и содержанию зданий и сооружений. Распоряжением Департамента образования г. Москвы №223-р от 25 сентября 2013 г. утверждена последняя редакция уставных документов преобразованной организации, в настоящее время имеющей организационно-правовую форму и название Государственное казённое учреждение города Москвы «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы». Приобрёл же вышеозначенную организационно-правовую форму выбранный для настоящего исследования объект на основании распоряжения Правительства Москвы от 29 сентября 2011 г. №770-РП.

Сам по себе Департамент образования города Москвы представляет собой орган исполнительной государственной власти в составе Правительства города Москвы и осуществляет функции управления системой общего и профессионального образования на территории всего города, имеющего статус региона. Наиболее общее определение целей и задач департамента дано в положении, утверждённом постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. №447-ПП. «Департамент образования города Москвы (далее - Департамент) является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление и проводящим государственную политику в сфере образования с учетом региональных социально-экономических особенностей города Москвы, обеспечивающим функционирование в интересах жителей города Москвы системы образования и реализацию конституционного права на образование, а также организацию и предоставление государственных услуг в области дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного, среднего профессионального, высшего образования (далее - установленная сфера деятельности)». В компетенцию Департамента образования Москвы не включены вопросы управления федеральными образовательными учреждениями, в основном относящимися к сфере высшего профессионального образования, и муниципальными образовательными учреждениями, находящимися целиком в ведении органов местного самоуправления.

В систему органов бюджетирования при Департаменте образования г. Москвы можно включить Государственное казённое учреждение города Москвы Службу финансового контроля Департамента образования города Москвы.

В компетенцию данного учреждения входит среди прочего «контроль за организацией ведения бухгалтерского и налогового учёта, формирования бюджетной, бухгалтерской и налоговой отчётности» и «выработка предложений по улучшению бюджетной и налоговой дисциплины». Если ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» предназначается для осуществления практической деятельности по материально-техническому обеспечению учреждений системы образования, и в связи с этим, планирования данной деятельности, то ГКУ Служба финансового контроля выполняет в том же бюджетировании контрольные функции. «Бюджетирование - это более широкое понятие, чем планирование. Оно является интегрированной системой, обобщающей данные планирования, учёта и контроля не только доходов и расходов, но и формирующих их процессов и величин. То есть бюджетирование включает в себя планирование (составление бизнес-плана (производственно-финансового плана) по сегментам организации), учёт (фактические данные) и контроль (на основе сопоставления плановых и фактических показателей)».

В настоящее время во главе Государственного казённого учреждения «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» состоит исполняющий обязанности начальника Дирекции Криворучко Константин Васильевич, в структуру руководства включены два первых заместителя и три заместителя начальника Дирекции, один из которых является одновременно исполняющим обязанности начальника Дирекции Департамента образования Москвы.

В структуру ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» входят три управления: юридическое, координации деятельности и делопроизводства, а также отдел кадров. Кроме того, одному из заместителей начальника Дирекции подчинена контрактная служба.

Вышесказанное позволяет сделать некоторые выводы о важнейших специфических признаках процесса бюджетирования в составе деятельности выбранного объекта исследования. В силу направленности на выполнение определённых социальных задач и включённости в систему органов государственной региональной исполнительной власти бюджетирование в рамках компетенции Дирекции Департамента образования имеет ряд ограничений, в частности, по возможным источникам финансирования, их соотношению в сумме доходов, управляемых государственным казённым учреждением. Количественно возможности финансирования ограничены объёмами субсидий, выделяемых на выполнение определённых государственных заданий, программ и проектов.

2.2 Осуществление бюджетно-плановой деятельности

В рассмотрении бюджетно-плановой деятельности выбранного объекта исследования в рамках настоящей работы можно выделить несколько опорных моментов, которые позволят дать наиболее структурированное и полное представление о предмете настоящего исследования.

При описании деятельности ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» в сфере бюджетирования следует иметь в виду, что рассматриваемая деятельность включает в себя не только аспекты планирования, но и контроля, поскольку относится к сфере финансового управления. Через определение комплекса планируемых показателей и их числовых значений и характеризующих коэффициентов и набора методик текущего и итогового контроля выстраивается модель процесса бюджетирования как процесса финансового управления подчинённой Департаменту образования системой. В структуре самого Департамента непосредственное осуществление всего набора мероприятий по бюджетированию отнесено к функциональным обязанностям Управления экономического анализа, бюджетного процесса и правового обеспечения.

С точки зрения рассмотрения структуры бюджетирования силами и средствами ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» логично усмотреть в создаваемом плановом документе и организации системы контроля выполнения отображённых в нём показателей, а также в построения механизма его возможной корректировки характеризующие признаки сложного системного бюджетирования, когда система абсолютных и относительных числовых значений показателей формируется из поступающих из разных комбинированных источников - бюджетных документов по административным округам. Окружные бюджеты, в свою очередь, также имеют усложнённую разноуровневую структуру, составленную из плановых резюмирующих документов по отдельным хозяйствующим субъектам - учреждениям образования. Сама же Дирекция как основной бюджетный орган в системе Департамента образования г. Москвы является одновременно посредством Департамента компонентом системы регионального бюджетирования - формирования и реализации бюджета г. Москвы. В этом плане осуществление деятельности по бюджетированию проводится Дирекцией Департамента образования в соответствии с нормативно-правовыми документами федеральных и региональных органов власти. Учитывая принципы и методики формирования и реализации доходной и расходной частей государственного бюджета Российской Федерации, можно предположить включение бюджетной деятельности ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» в качестве полноправного компонента в систему государственного и муниципального бюджетирования в России. Потому определяющими стандартами для организации осуществления бюджетирования, основой бюджетной политики и бюджетного правотворчества являются нормативно-правовые и директивные акты федеральной и региональной (города Москвы) государственной власти.