Материал: fc520dd5c32a2c6c9d384de20b7fd2b7
2/2014
Постсоветский материк
на представлять собой процесс со-
гласования интересов государства в
области регулирования миграций на
федеральном и региональном уровнях
с учетом интересов мигрантов, мест-
ного сообщества, политико-экономи-
ческих элит, партий и общественных
институтов.
Можно выделить и другие содер-
жательные аспекты миграционной
политики, сформулированные в
ряде определений. Так, по мнению
некоторых исследователей, «мигра-
ционная политика … есть продукт
политической системы» [1]. Подобное
определение не вызывает возражений,
однако носит чрезмерно абстрактный
характер.
Другой, юридико-социологичес-
кий, подход основывается на том,
что» ... миграционная политика – это
процесс взаимодействия между го-
сударствами, при котором происхо-
дит передача юрисдикции, так как
мигранты, прекращая быть членами
одного общества, становятся членами
другого» [4]. В этом определении вы-
явлен важный фактор, влияющий на
содержание миграционной политики,
поскольку последняя в значительной
степени зависит от состояния меж-
государственных отношений в этой
сфере.
По мнению автора, исходя из мно-
гомерности миграционной политики,
для ее рассмотрения целесообразно
использовать как широкий, так и
узкий подходы. Широкий подход к
сущности и содержанию миграцион-
ной политики предполагает, что она
является одним из важных направ-
лений государственной политики и
определяется целями, которые пресле-
дуются государством в данной сфере;
основывается на государственной до-
ктрине или концепции регулирования
миграционных процессов; неразрывно
связана с проводимой экономической,
социальной, демографической, наци-
ональной, культурной политикой как
страны исхода, так и страны-реципи-
ента; разграничивается на реальную
и декларируемую, при этом деклари-
руемая (официальная) политика, в
силу недостаточной разработанности
соответствующего механизма реали-
зации, может в значительной степени
отличаться от реальной, как отличает-
ся возможность от действительности.
В узком, инструментально-прагма-
тическом, смысле под миграционной
политикой, на взгляд автора, следует
понимать систему мер, направленных
на изменение численности, состава,
направления движения, расселения
мигрантов, а также на процесс ин-
теграции мигрантов в принимающем
обществе.
При этом миграционная политика
предполагает применение не только
прямых методов, регулирующих объем
и структуру миграционных потоков,
но и косвенных, призванных сформи-
ровать благоприятный миграционный
климат в регионе-реципиенте.
Констатируя сложность и неод-
нозначность задач миграционной
политики, французский демограф
К. Коданьоне справедливо отмечал:
«Иммиграция находится на пере-
крестке двух весьма различных по-
литических семантик: основанной на
экономических или функциональных
проблемах и основанной на культу-
Постсоветский материк
2/2014
ре, самобытности и традиции» [15].
Такой подход предполагает, что при
формулировании миграционной
политики в обязательном порядке
должен учитываться социокультурный
и социально-психологический аспек-
ты, в огромной степени влияющие на
«приживаемость» мигрантов на новом
месте.
В связи с этим уточнение ведущих
параметров миграционной политики
предполагает использование струк-
турно-функционального подхода, в
соответствии с которым в ее составе
выделяют три несущих компонента
или направления: иммиграционную
политику, интеграционную политику
и политику натурализации.
Иммиграционная политика при-
звана регулировать вопросы пре-
доставления мигрантам права на
постоянное место жительства, кон-
троля за нелегальной иммиграцией,
социального обеспечения легальных
иммигрантов.
К ведению интеграционной по-
литики, в свою очередь, относятся
проблемы адаптации и последующей
инкорпорации иммигрантов (в первую
очередь с иной этнической, расовой и
религиозной «укорененностью») в со-
циокультурную среду принимающей
страны. Что касается политики нату-
рализации, то она связана с условиями
и формально-правовой процедурой
предоставления гражданства легаль-
ным иммигрантам.
По мнению исследователя В.И. Му-
комеля, иммиграционная политика,
политика интеграции и политика
натурализации настолько тесно свя-
заны, что их можно рассматривать
как последовательные стадии поли-
тики приема, обустройства и транс-
формации вчерашнего мигранта в
полноправного члена принимающего
сообщества [20].
Практика подтверждает, что только
совокупная реализация этих трех на-
правлений способна обеспечить эф-
фективность государственной мигра-
ционной политики в целом. При этом
опыт свидетельствует, что наибольшие
сложности вызывает решение задач
интеграционной политики.
Многочисленные социологические
опросы населения принимающей
стороны устойчиво демонстрируют,
что социальная дистанция между
мигрантами и принимающей средой
в России, несмотря на предпринима-
емые усилия, сохраняется. Мигранты
и коренные жители России, по-пре-
жнему, стремятся обособиться друг
от друга, создать собственные социо-
культурные ареалы в регионе, городе,
населенном пункте.
О том, какое значение имеет интег-
рационная политика в рамках мигра-
ционной политики, можно судить по
опыту Германии, которая после вступ-
ления в силу закона о миграции (2005
год) в полной мере рассматривается
как страна мигрантов. По некоторым
данным, только за последние 40 лет в
Германию въехало более 30 млн. че-
ловек [30]. Столь массовый масштаб
миграции вынудил правительство ФРГ
проводить активную интеграционную
политику для обеспечения порядка и
стабильности в стране, учета влияния
миграционого фактора не только на
экономическую, но и на националь-
ную безопасность в целом. По мнению
2/2014
Постсоветский материк
уполномоченного по делам иност-
ранцев М. Бемер, главной задачей
федерального правительства в сложив-
шихся условиях является интеграция
миллионов членов семей мигрантов в
германское общество [16].
В свою очередь, миграционная
ситуация во Франции, в том числе по
причине провала проводимой интег-
рационной политики, обусловила ее
излишнюю политизированность и,
как следствие, ужесточение миграци-
онной политики в целом, расширение
перечня ограничительных мер для
мигрантов. В последние годы трудовая
миграция в эту страну резко ограни-
чена: въехать во Францию по рабочей
визе можно только при условии, если
никто из французских граждан не
претендует на соответствующую ва-
кансию. Жесткую форму во Франции
приняла интеграционная политика.
Иностранцы, желающие получить
10-летний вид на жительство, обязаны
подписать так называемый «интегра-
ционный контракт», предполагающий,
среди прочего, владение французским
языком и основами французской
культуры. Проживший более 10 лет в
стране иммигрант-нелегал больше не
может автоматически получать вид на
жительство, как было ранее.
Также ужесточены меры по борь-
бе с нелегальной иммиграцией, что
предполагает в том числе и усиление
ответственности работодателей, поль-
зующихся трудом нелегальных миг-
рантов. Преимущественная практика
миграционной политики Франции
предусматривает высылку любого
нелегально находящегося на ее тер-
ритории иностранца.
Тем не менее правые политичес-
кие силы во Франции по-прежнему
настаивают на том, что иммиграция
представляет собой угрозу для на-
циональной безопасности. Нейтра-
лизация этой угрозы, по их мнению,
предполагает массовую депортацию
лиц, не имеющих французского
гражданства. Умеренно правые при-
держиваются мнения, что приоритет
следует отдавать совершенствованию
пограничного контроля и борьбе с
нелегальной миграцией. С их точки
зрения, в первую очередь необходимо
совершенствовать систему интеграции
легально проживающих иностранных
граждан во французское общество.
Либеральный подход к проблеме
миграции в настоящее время практи-
чески не представлен в политическом
дискурсе Франции.
Зарубежный опыт свидетельствует,
что концентрация усилий на каком-
либо одном направлении миграци-
онной политики не приносит ожи-
даемого результата. Эффективность
миграционной политики предпола-
гает сбалансированную совокупную
реализацию иммиграционной полити-
ки, политики интеграции и политики
натурализации, что напрямую зависит
от согласованности концептуальных
основ, целей, задач и приоритетов
каждого из этих направлений, чет-
кости и непротиворечивости соот-
ветствующей нормативно-правовой
базы и отлаженности механизма их
реализации.
Разработка подобного механизма,
как показывает практика, уже на
стадии планирования представляет
значительную сложность.
Постсоветский материк
2/2014
Помимо социокультурного аспекта
(который при определенных усло-
виях может принять политический
характер) при формулировании госу-
дарственной миграционной полити-
ки в обязательном порядке должны
учитываться чисто политические
аспекты миграционной политики,
имеющие непосредственное отноше-
ние к региональной и национальной
безопасности.
Мигранты, являясь представителя-
ми инокультурной среды, неизбежно
вносят социальную дисгармонию
в принимающем регионе, нередко
способствуют криминализации эко-
номики и политики (вовлекаясь в ее
теневую сферу, а также лоббистскую
деятельность), осложняют сферу меж-
национальных отношений, что, при
определенных условиях, может быть
использовано в дестабилизирующих
политических действиях. Наиболее
активная часть мигрантов, натурали-
зуясь, внедряется во властные струк-
туры и правоохранительные органы
принимающей стороны, сохраняя при
этом традиционные связи с диаспо-
рой, интересам которой отдается пред-
почтение при разрешении различного
рода конфликтных ситуаций.
В подобных условиях, руководству-
ясь исключительно экономическими
соображениями, приоритетом госу-
дарственной миграционной полити-
ки является не просто привлечение
различных категорий мигрантов, а
прежде всего тех кто, при наличии
соответствующей профессиональной
квалификации был бы как минимум
ценностно-нейтрален к национальным
интересам принимающей стороны.
Актуальность этой задачи для Рос-
сии обусловливается особенностями
формирования ее миграционной
политики, которое осуществлялось
в крайне сложных социально-поли-
тических и экономических условиях.
Распад СССР инициировал прежде
неизвестные для страны массовые
перемещения людей, несопоставимые
по масштабам и остроте порождаемых
проблем с традиционными миграция-
ми советского времени, мотивирован-
ными преимущественно экономичес-
кими причинами. За пределами РФ
в одночасье оказалось около 25 млн.
соотечественников [8].
Перемещения постсоветского вре-
мени были вызваны прежде всего
межнациональными конфликтами, а
также набирающей силу дискрими-
нацией русскоязычного населения
в бывших советских республиках по
этническому, конфессиональному,
языковому и иным признакам.
Возвратное, практически некон-
тролируемое движение мигрантов
потребовало принятия срочных мер в
сфере регулирования миграционных
процессов, разработки основ соот-
ветствующего законодательства.
За относительно короткий период
российская миграционная политика
прошла несколько неоднозначных, во
многом противоречивых этапов в сво-
ем становлении и развитии. С извест-
ной долей условности в этом процессе
можно выделить ряд этапов.
Первый этап (1992–1994 годы)
сопровождался массовыми потоками
беженцев и вынужденных переселен-
цев, что потребовало безотлагатель-
ного определения базовых принципов
2/2014
Постсоветский материк
миграционной политики, а также
создания ее институциональных ос-
нов. Ситуация усугублялась тем, что
массовая миграция этого периода
была вызвана прежде всего этнопо-
литическими, конфликтогенными
причинами, что неизбежно придавало
формирующейся миграционной поли-
тики ограничительно-запретительную
направленность, а это неизбежно вхо-
дило в противоречие с гуманитарными
аспектами миграционных процессов,
конституируемых международно-пра-
вовыми актами.
Люди в экстренном порядке пере-
селялись в Россию, стремясь избежать
политических преследований, притес-
нений по этническому и религиозному
принципу, дискриминации основных
прав и свобод, разрушительных пос-
ледствий вооруженных конфликтов на
постсоветском пространстве и на тер-
ритории самой России(Таджикистан,
Узбекистан, Киргизия, Грузия, Чечня
и др.). Фактически миграция в этот
период приняла форму слаборегули-
руемой эвакуации, без сколько-нибудь
значимой материальной или органи-
зационной помощи от принимающей
стороны.
С точки зрения общепринятой
классификации миграционных про-
цессов, это была принудительная
миграция, включающая прежде всего
вынужденных переселенцев и бежен-
цев. Отличительной ее особенностью
являлся преимущественно этнический
характер (преобладающий процент
мигрантов был представлен русско-
язычным населением), что позволяет
отнести ее с известной мерой ус-
ловности к «этнической миграции»,
которая позже стала сопровождаться
набирающей силу экономической
(трудовой) миграцией представителей
титульных наций из постсоветских
республик.
Впервые основные направления
миграционной политики РФ были
сформулированы в республиканской
долговременной программе «Миг-
рация», одобренной постановлени-
ем Совета министров Российской
Федерации от 18 мая 1992 года [24].
Программа содержала краткий анализ
миграционной ситуации, экспертный
прогноз ее развития, формулиро-
вала основополагающие принципы
миграционной политики, намечала
некоторые практические меры. Харак-
терной ее чертой являлось то, что она
являлась одновременно и средством
формирования миграционной поли-
тики, и инструментом ее реализации.
Двумя основными разновидностями
мигрантов, к которым была адресова-
на эта программа, как уже отмечалось,
были вынужденные переселенцы и
беженцы.
В соответствии с международно-
правовыми стандартами вынужден-
ный переселенец в принимающем
государстве может рассчитывать на
помощь в индивидуальном жилищном
строительстве, получение социальной
помощи, устройство детей в государс-
твенные школы и детские дошкольные
учреждения. Подобные меры програм-
мой, однако, не предусматривались.
Закон РФ № 45301-1 «О вынужден-
ных переселенцах» был принят лишь
19 февраля 1993 года [11], вследствие
чего значительная часть переселенцев
оказалась без существенной помощи