Возникающая казуистика понятия «государственный» или «внешний государственный финансовый контроль» подтверждают необходимость чёткого определения, как понятий, так и границ действия полномочий. Учитывая, что понятие Государство представляет сочетание трёх элементов: определённой территории, населения, на ней проживающего, и политической организации (власти), целесообразно применять понятие не внешний государственный финансовый контроль, а внешний финансовый контроль Государства.
В рамках государственного подхода к контролю финансового и имущественного комплекса страны назрела ситуация и необходимость постановки вопроса о единой системе финансового контроля государства, создания муниципальных контрольно-счётных органов в областных центрах, городах донорах, городах - «миллионниках».
1.2 Внешний финансовый контроль муниципальных образований, как составная часть единого финансового контроля трёхуровневой системы бюджетного устройства Российской Федерации
В соответствии со ст. ст. 7, 84, 86 БК РФ в компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений находится разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. Финансирование расходов на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень осуществляется из федерального бюджета и бюджетов субъекта Федерации [7, c. 229].
Реальная действительность выдвигает достаточное количество доводов о необходимости разработки и принятия специального федерального закона о гарантируемом государством минимуме средств местных бюджетов, как бюджетов наиболее приближенных к человеку.
Одним из важнейших обобщающих аргументов является хроническое превышение расходных полномочий органов местного самоуправления над доходными.
Анализ данных подтверждает несопоставимость отдельных консолидированных бюджетов регионов, собственно-областных бюджетов и бюджетов городов - областных центров. Соотношение численности населения в субъекте Федерации к численности населения города - областного центра и соотношение доходной части собственно-областного бюджета к доходной части бюджета города - областного центра подтверждает, что города - областные центры являются донорами бюджетов субъектов Федерации. Удельный вес налоговых поступлений в бюджеты городов, в общей сумме налоговых поступлений, согласно установленных нормативов регулирующих доходов, варьируется от 16% до 28% [15, c. 94].
В отсутствии Федерального закона о минимальной бюджетной обеспеченности местного самоуправления, органы власти местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность. Взаимоотношения региональных и местных бюджетов строятся, в основном, за счет и на основе, человеческого фактора.
В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.
Российская Федерация сильна не только своими традициями и богата культурными ценностями. Российское государство обладает достаточными финансовыми ресурсами, огромным промышленным и имущественным комплексами, недрами, полезными ископаемыми и др. ценностями. Для рачительного, эффективного и рационального использования ресурсов страны необходимо не только преумножать, но и эффективно хозяйствовать.
Одним из элементов управления, а значит, хозяйствования является контроль. Законодательство Российской Федерации предусматривает финансовый контроль: внешний (парламентский, Счётной палаты РФ), административный (президентский и органов исполнительной власти), ведомственный и др. [15, c. 95].
Реализация требований Президента РФ устранить излишние административные барьеры в экономике невозможна без организации системы финансового контроля государства. В стране сегодня слишком много контролирующих органов, о чем говорят все, начиная от Президента страны и заканчивая теми, кого мы проверяем. В связи с этим, необходимо выстроить действенную единую систему контрольно-ревизионных органов Российской Федерации. При нынешней системе контроля невозможно добиться прозрачности бюджетных отношений.
Концепция финансового контроля по проекту Министерства Финансов РФ отражает попытку исполнительной власти не допустить, или, по крайней мере, ограничить объективный контроль общества за его деятельностью и, фактически, сводится лишь к реформированию системы внутреннего контроля.
Счетная палата не преследует цель повысить свой статус, добиться каких-то привилегий и особых полномочий, а стремится лишь к тому, чтобы в стране сложилась, наконец, единая система финансового контроля государства, способствующая поддержанию финансовой дисциплины, увеличению доходов бюджетов всех уровней, развитию бюджетного федерализма и упорядочению межбюджетных отношений.
Внешний финансовый контроль способствует более рациональному использованию бюджетных средств. При этом необходимым условием функционирования внешнего финансового контроля является чёткая правовая регламентация всех аспектов и участников контрольной деятельности: определение её границ, методов и форм.
В интересах государства иметь стройную единую систему внешнего финансового и имущественного контроля. Бюджетный Кодекс РФ, определяя трехуровневую бюджетную систему страны - определяет и трех уровневую систему внешнего финансового контроля [10, c. 86].
Таким образом, государственная казна, в удельной составляющей органов местного самоуправления, не менее, чем на сумму 2,3 трлн. рублей, находится вне контроля государства. Органы местного самоуправления, находятся на территории государства Российского. И говоря о государственном финансовом контроле, мы разрываем единый контроль трёхуровневой системы бюджетного устройства государства.
К сожалению, даже в рамках Ассоциации контрольно-счётных органов РФ ставится вопрос о государственном финансовом контроле, забывая о финансовом контроле муниципальных образований.
Укрепление органов муниципального финансового контроля - важнейшая государственная задача, поскольку именно на местном уровне проблем как раз больше всего. Именно там наши сограждане сталкиваются и с реформой ЖКХ, и с нехваткой средств на эти задачи, и с плохими дорогами, и с необеспеченностью жильём, с невыплатой заработной платы врачам, учителям, другим бюджетникам.
2. Проблемы муниципального финансового контроля
.1 Проблемы контрольно-счётных органов в отсутствии концепции финансового контроля, федерального закона о финансовом контроле
Каждый из руководителей контрольно-счетных органов республик, краев и областей, на определённом пути своего становления, испытывал проблемы:
в отсутствии единых стандартов и методологий. И сегодня, в каждом контрольно-счётном органе свои исходящие документы называют по разному: справки, отчёты, заключения;
отсутствия повышения квалификации сотрудников. Пока мы не займёмся вопросами единой подготовки, повышения, переподготовки кадрового потенциала, мы не будем иметь настоящих профессионалов;
и др.
Следует отметить различие и в названиях органов внешнего финансового контроля, так например: в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской, Волгоградской областях - это контрольно-счётные палаты, республике Дагестан - Счетная палата, в Чеченской республике - Государственный контрольный комитет, в Астраханской области - контрольно-бюджетная палата [13, c. 165].
Несовершенство федерального законодательства в части контрольно-счётных органов затрудняет работу на местах. В сложившихся условиях, часть проблем становления и совершенствования работы можно решить через АКСОР, её отделения в федеральных округах, обобщив лучший накопленный многолетний опыт наших коллег в регионах. Попытаться унифицировать организационно-правовые основы деятельности контрольно-счётных органов в их работе с законодательными и представительными ветвями власти в части организационно правовых вопросов при создании и определении статуса контрольно-счётных органов.
С целью увеличения доходной части бюджетов всех уровней, повышения контроля поступлений доходов в соответствующие уровни бюджетов, необходима совместная работа контрольно-счётных органов и управлений МНС РФ в регионах.
С целью координации работы органов внешнего финансового контроля, повышения эффективности системы внешнего финансового контроля сложилась объективная необходимость создания в структуре Счётной палаты РФ направления по работе с территориями и контрольно-счётными органами на местах. Причем статус данного направления должен быть приравнен к статусу аудиторского направления.
Вместе с этим необходимо задуматься и об определении Аудитора Счетной палаты РФ, как главного финансового контролера Российской Федерации.
«Особенности» межбюджетных отношений приводят к тому, когда бюджеты городов - областных центров составляют не более 25% в удельном весе консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, что органам местного самоуправления, в дефиците средств, приходится жёстко ставить вопрос использования внутренних резервов. И кто как не органы внешнего финансового контроля представительных органов местного самоуправления будут давать независимую оценку и оппонировать органам исполнительной власти, служа буфером между представительным и исполнительным органом местного самоуправления [13, c. 169].
Муниципальный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти [4].
Выборные и другие органы местного самоуправления осуществляют муниципальный финансовый контроль при:
утверждении местного бюджета,
исполнении местного бюджета;
утверждении отчета об исполнении местного бюджета;
установлении местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством России [13, c. 171].
Главы местной администрации, являющиеся высшими должностными лицами местного самоуправления, осуществляют муниципальный финансовый контроль при:
исполнении местного бюджета,
управлении объектами муниципальной собственности,
реализации государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и иных объектов (имущества), являющихся муниципальной собственностью,
при решении иных вопросов местного значения.
Сегодня в Российской Федерации наблюдается повышение роли государства в системе управления. В настоящее время в России происходят большие преобразования в финансово-бюджетной сфере, в частности:
реформирование бюджетного процесса, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г., нацеливающее развитие данного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами»;
внедрение модели среднесрочного планирования бюджетных ресурсов.
На фоне этого проводится административная реформа и реформа местного самоуправления, реализуются приоритетные национальные проекты.
2.2 Правовые проблемы организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления
Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции РФ, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».
Статья 12 Конституции РФ указывает на самостоятельность местного самоуправления и отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти [4].
Понятие «самостоятельность» раскрывает сущность местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако из этого не исходит, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой преподносится, такая позиция неправомерна. Ведь в Конституции РФ говорится о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой нормативными правовыми актами органов государственной власти.
В 90-х годах ХХ века приняты Федеральные законы, заложившие основы организации местного самоуправления:
от 06.07.1991 №1550-1 (ред. от 17.04.2006) «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;
от 28.08.1995 №154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
от 25.09.1997 №126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления» [16, c. 122].
Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в рамках административной реформы, ознаменовал очередной этап преобразований местного самоуправления. Непосредственное участие населения муниципальных образований в решении вопросов муниципального значения - одна из основных новелл Закона. При этом Закон четко разграничил полномочия по уровням власти. За муниципалитетами остаются так называемые вопросы местного значения, определенные статьей 14 Закона (муниципальный бюджет и собственность, тепло, газ, водоснабжение и водоотведение, снабжение населения теплом, противопожарная безопасность, транспортные услуги населению и т.п.). Важно отметить, что законодатель предусмотрел закрепление за муниципалитетами собственной бюджетной базы для выполнения стоящих перед ними задач [3].
Как показала практика, реализация указанного Федерального закона столкнулась с определенными трудностями.
Во-первых, проводимая реформа местного самоуправления резко увеличила число муниципальных образований. Если на 01.09.2004 г., по данным Федеральной службы Государственной статистики, их было 11696, то уже в апреле 2005 года стало 24446.
Увеличение числа муниципальных образований привело к росту численности муниципальных служащих и, соответственно, расходов на муниципальное управление.