Во-вторых, Законом определено, что в рамках исполнения полномочий муниципальное образование должно наделяться имуществом, которое вместе со средствами бюджета, имущественными правами муниципального образования составляет экономическую основу местного самоуправления. Законодательно установлено (ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 52 Федерального закона от 06.10.2004) наличие в каждом муниципальном образовании собственного бюджета. Поэтому право на самостоятельный местный бюджет является основным бюджетным правом муниципального образования. Федеральный закон от 06.10.2004 №131-ФЗ предполагает образование четвертого уровня бюджетной системы - поселенческих бюджетов. Увеличение количества местных бюджетов в субъекте приведет к изменению бюджетного процесса в целом в субъекте [3].
Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований. Как правило, бюджеты муниципальных образований принимаются в виде решений представительного органа местного самоуправления.
По своей сути бюджет муниципального образования (местный бюджет) является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
Причем, в местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий [10, c. 90].
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Бюджет муниципального образования должен отвечать принципу конституционной самостоятельности. Бюджетный кодекс РФ в ст. 31 называет наличие прав органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление бюджетного процесса, что предполагает не только подготовку и принятие бюджетов, но и формирование доходов и определение направления расходов средств бюджета. Однако, как и принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельности, обособленности и независимости бюджетов имеет в своем правовом понимании относительный, ограниченный характер [5].
Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации в плане их консолидации, поэтому вопросам принятия, исполнения и контроля за исполнением бюджетов муниципальных образований должно отводиться большое значение.
Наличие в муниципальном образовании бюджета затронет и вопрос контроля за его исполнением. Если исходить из того, что Бюджетным кодексом РФ устанавливаются общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и т.д., то можно говорить о том, что государственный контроль за исполнением бюджетов должен присутствовать на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ содержит отдельную главу, посвященную основам государственного и муниципального контроля. При этом органы государственного (муниципального) контроля отнесены к участникам бюджетного процесса и, в зависимости от того на каком уровне бюджетной системы создаются и функционируют органы государственного финансового контроля, разделяет на:
федеральный уровень РФ: органы государственного финансового контроля федерального уровня - Счетная палата Российской Федерации;
региональный уровень РФ: органы государственного финансового контроля, созданные органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации;
местный уровень РФ: органы государственного финансового контроля, созданные представительными органами местного самоуправления [5].
Статьей 157 Бюджетного кодекса устанавливается общий круг задач, стоящих перед органами государственного, муниципального финансового контроля: осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 157 бюджетные полномочия, статус, задачи и функции органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления [5].
Конституционно закреплено, что с целью осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации.
Как показали исследования, органы государственного (внешнего) финансового контроля успешно функционируют в 88 субъектах Российской Федерации, при этом статус юридического лица имеют 73 контрольно-счетных органа.
Если на уровне субъектов деятельность органов внешнего финансового контроля признана эффективной, то в муниципальных образованиях происходит процесс их становления. На практике к проведению финансового контроля в муниципальных образованиях относятся формально. Данная проблема становится особенно актуальной в условиях проведения реформы местного самоуправления. Анализ показал, что на сегодняшний день лишь в 86 муниципальных образованиях сформированы контрольно-счетные органы. Из созданных муниципальных контрольно-счетных органов только 11 образованы как независимые органы и имеют статус юридического лица. Средняя численность сотрудников муниципального контрольно-счетного органа - 5 человек. Процесс создания муниципальных контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации проходит достаточно сложно. Это объясняется не только тем, что данный процесс должен носить взвешенный и координирующий характер, но и тем, что в муниципальных образованиях наблюдается недостаток квалифицированных кадров в области финансового контроля [10, c. 92].
Статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 №93-ФЗ) установлено, что в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), может входить контрольный орган муниципального образования. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом [3].
Статьей 38 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ предусматривается, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. При этом контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Однако исходя из смысла статьи 265 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов (контрольные палаты, иные органы представительных органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов, а также вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, и статьи 272 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей, что до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится его внешняя проверка отчета об исполнении бюджета, которая осуществляется соответствующими контрольными органами. Таким образом, законодательно установлено, что для того, чтобы решение о принятии отчета об исполнении было законным, соответствующий отчет об исполнении бюджета должен пройти установленную процедуру - внешнюю проверку. Законодатель определил, кто осуществляет внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета - контрольные органы представительных органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов [5].
Можно говорить о том, что органы внешнего финансового контроля должны работать во всех муниципальных образованиях.
Как известно, правовыми основами осуществления внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях в первую очередь являются: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, устав муниципального образования, нормативно-правовые акты, принимаемые органами федеральной и региональной властей, так и органами местного самоуправления.
Устав муниципального образования является исходным началом, регламентирующим весь бюджетный процесс в муниципальном образовании, от проекта составления бюджета на очередной год до утверждения об его исполнении. Внешний финансовый контроль выступает как неотъемлемый элемент бюджетного процесса муниципального образования.
Исходя из норм Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также по аналогии с Конституцией РФ, в Уставе муниципального образования, как основного правового акта, должны найти отражение положения по организации проведения внешнего финансового контроля местного бюджета (внешний аудит бюджета) [3].
3. Практические рекомендации правового обеспечения организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления, бюджетного процесса и реализации национальных проектов
Одной из задач внешнего финансового контроля, стоящих перед, является методическая и практическая помощь представительным органам местного самоуправления в организации подготовки и проведении внешнего финансового контроля, как на этапе формирования проекта местного бюджета, так и его исполнения, включая экспертизу отчета об исполнении местного бюджета.
Счетная палата в своей деятельности стала применять новую форму контрольно-аналитических мероприятий - это внешний аудит местного бюджета.
Внешний аудит бюджета - процесс, посредством которого компетентные сотрудники независимых государственных (муниципальных) органов финансового контроля накапливают и оценивают свидетельства об информации, касающейся исполнения бюджета, поддающейся количественной и качественной оценке, с целью определения и выражения в своем заключении степени соответствия этой информации установленным критериям [14, c. 9].
При этом необходимо обратить внимание, что мероприятия по проведению внешнего аудита местного бюджета проводятся совместно с представительным органом местного самоуправления.
Необходимо применять новую форму контрольно-аналитических мероприятий - проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. При этом данная работа должна быть регламентирована. Ее эффективность во многом будет зависеть от установленного порядка организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты и представительных органов местного самоуправления, а также муниципальных контрольно-счетных органов, созданных представительными органами местного самоуправления [1].
Цель данных Методических рекомендаций - определить для участников совместного мероприятия процедуры подготовки, проведения и оформления результатов совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Предлагается, что проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Методическими рекомендациями осуществляется в течение года. И по результатам проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в указанный период решением внешнего финансового контроля в них могут вноситься дополнения и изменения с целью совершенствования, приведения в оптимальное состояние.
На что хотелось бы обратить особое внимание.
Дается правовая основа взаимодействия Счетной палаты и представительных органов местного самоуправления, а также муниципальных контрольно-счетных органов при организации, проведении совместных мероприятий и реализации результатов:
Конституция Российской Федерации;
Бюджетный кодекс Российской Федерации;
регламенты (или аналогичные документы, регулирующие организацию деятельности муниципальных контрольно-счетных органов);
соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой и представительными органами местного самоуправления.
Обозначаются виды и формы совместных мероприятий - мероприятия, проводимые Счетной палатой совместно с представительными органами местного самоуправления, а также муниципальными контрольно-счетными органами в рамках сотрудничества и в соответствии с заключенными соглашениями о взаимодействии:
контрольные или экспертно-аналитические мероприятия.
применимые формы их проведения: проверка, тематическая проверка, экспертиза, обследование, внешний аудит бюджета, аудит эффективности, анализ.
Раскрывается, кто может выступать инициатором совместных мероприятий:
Совместные мероприятия могут быть организованы по инициативе:
Общественного совета внешнего финансового контроля;
Президиума Общественного совета внешнего финансового контроля;
Счетной палаты;
представительного органа местного самоуправления;
муниципального контрольно-счетного органа [1].
Инициатор совместного мероприятия (при отсутствии других договоренностей) берет на себя основные действия по его организации, координации проведения, подготовке итоговых документов.
При этом согласование вопросов о проведении совместных мероприятий следует проводить, как правило, в период подготовки проектов планов работ Счетной палаты, Общественного совета внешнего финансового контроля, представительного органа местного самоуправления, муниципального контрольно-счетного органа на очередной финансовый год.
Включение совместных контрольных мероприятий в план работы Счетной палаты, Общественного совета внешнего финансового контроля должно осуществляться только после обязательного согласования между Счетной палаты, представительным органом местного самоуправления, муниципальным контрольно-счетным органом темы совместного контрольного мероприятия, условий и сроков его проведения.
Для проведения совместного мероприятия определяются и согласовываются его основные условия:
тема совместного мероприятия;
цель, задачи и вопросы совместного мероприятия, их закрепление за соисполнителями;
объект(ы), предмет проверки, экспертизы, обследования, аудита эффективности, анализа;
формы, способы, методы и сроки проведения совместного мероприятия;