ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ ПРОТОКОЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ КАК ЮРИСДИКЦИОННОГО АКТА
Тимошенко Иван Владимирович, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики Петровская
г. Таганрог, Россия
Аннотация. В июне 2019 г. на официальном сайте Правительства РФ была опубликована концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, введение в действие которого планируется на 1 января 2021 г. Указанная концепция указывает на то, что факторами, снижающими эффективность действующего КоАП РФ, являются, в том числе проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, и содержит общие ориентиры реформирования КоАП РФ и акценты на отдельные проблемные моменты, требующие разрешения при его предстоящей модернизации. В то же время затрагивает она, как представляется, далеко не все проблемные вопросы, требующие своего устранения. Так, анализ административно-юрисдикционной практики первой инстанции показывает, что протокол об административном правонарушении рассматривается субъектами административной юрисдикции (причем как внесудебными, квазисудебными, так и судебными) как один из видов доказательств по делу об административном правонарушении. Более того, нередки случаи, когда такой протокол вообще является единственным доказательством, на основании которого выносится постановление о назначении административного наказания. А анализ административно-юрисдикционной практики второй и последующих инстанций (вплоть до Верховного Суда РФ) позволяет сделать вывод, что такой подход является оправданным и вполне законным. Но так ли это на самом деле? И насколько вообще правомерно и законно рассматривать протокол об административном правонарушении как юрисдикционный акт в качестве доказательства по делу об административном правонарушении? Поиску ответов на эти вопросы через призму осмысления функционального назначения и юридической (правовой) природы данного вида административно-юрисдикционных актов и посвящена настоящая статья.
Ключевые слова: административное правонарушение; административная юрисдикция; административноюрисдикционное производство; административно-юрисдикционный акт; административно-юрисдикционный процесс; доказательство; источник доказательств; обвинительный акт; производство по делу об административном правонарушении; протокол об административном правонарушении; функции протокола.
Functional Aspect of a Protocol on Administrative Offense as a Jurisdictional Act
Ivan V. Tymoshenko, Dr. Sci. (Law), Associate Professor, Professor, Department of Theory and History of the State and Law, Taganrog Institute of Management and Economics Taganrog, Russia
Abstract. In June 2019, the official website of the Government of the Russian Federation published the Concept of the New Code of Administrative Offences, the enactment of which is planned for 1 January 2021. This Concept indicates that the factors that reduce the effectiveness of the existing Administrative Code of the Russian Federation include, among other things, problems in law enforcement at the stages of initiation and consideration of cases of administrative offenses, contains general guidelines for reforming the Administrative Code of the Russian Federation and highlights certain challenging issues that need to be resolved in its forthcoming modernization. At the same time, it does not seem to address all the issues that need to be addressed. Thus, the analysis of administrative-jurisdictional practice of the first instance shows that the protocol on administrative offense is considered by subjects of administrative jurisdiction ( extrajudicial, quasi-judicial, and judicial) as one of the types of evidence in the case of an administrative offence. Moreover, it is not uncommon that such a record is the only evidence on the basis of which an administrative penalty is imposed. And the analysis of administrative and jurisdictional practice of the second and subsequent instances (up to the Supreme Court of the Russian Federation) allows us to conclude that this approach is justified and quite legitimate. But is it really true? And to what extent is it lawful and legitimate to consider the protocol on an administrative offense as evidence in the case of an administrative offense? This paper is devoted to searching for answers to these questions through the prism of understanding of the functional purpose and juridical (lawful) nature of this type of administrative- jurisdictional acts.
Keywords: administrative offense; administrative jurisdiction; administrative-jurisdictional proceedings; administrative-jurisdictional act; administrative-jurisdictional process; proof; source of evidence; indictment; proceedings in the case of administrative offense; protocol on administrative offense; protocol functions.
административный правонарушение юрисдикционный акт доказательство
Определение (а точнее -- понимание) правовой природы любого вида административно-юрисдикционных актов позволяет не только дать его общую правовую характеристику, уяснить его место и роль в общей структуре ему подобных, но и выявить его истинную правовую сущность, оказывающую неизбежное влияние на ту или иную его функциональную характеристику. Поэтому представляется, что путь к пониманию правовой сущности (правовой природы) протокола об административном правонарушении как разновидности административноюрисдикционных актов лежит через его функциональный анализ, то есть через его целевое назначение и ту роль, которую он выполняет в процессе решения задач производства по делу об административном правонарушении.
Как и любой другой административно-юрисдикционный акт, протокол об административном правонарушении -- это, прежде всего облеченное в процессуальную форму одностороннее юридически властное волеизъявление уполномоченного субъекта (как правило, субъекта исполнительной власти), опосредующее применение норм административного права в процессе разрешения соответствующего юридического конфликта. А любая процессуальная форма -- это урегулированный нормами процессуального права порядок осуществления той или иной процессуальной деятельности и документального закрепления ее результатов.
Процессуальная форма применительно к протоколу об административных правонарушениях установлена нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях и определяет она не только его содержание, но и функциональное назначение этого процессуального документа, которое, в свою очередь, опосредуется системным анализом всех норм КоАП РФ об административных правонарушениях, в которых так или иначе упоминается протокол об административном правонарушении.
Как и любой другой процессуальный документ, протокол об административном правонарушении полифункционален, а системный анализ норм гл. 24--30 КоАП РФ, соответствующей юридической литературы и правоприменительной практики позволяет выделить следующие его основные функции.
1. Правоустанавливающая функция. В соответствии с ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
а) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
б) составления первого протокола о применении предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
в) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
г) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения регламентированного положениями ст. 28.7 КоАП РФ административного расследования;
д) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 28.6 КоАП РФ случаях. При этом в проколе об административном правонарушении, как это закреплено частью 2 ст. 28.2 КоАП РФ, указываются в том числе сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело, а также о свидетелях и потерпевших, если таковые имеются. При этом какого-либо отдельного законодательно закрепленного механизма признания за тем или иным конкретным лицом того или иного процессуального статуса участника производства по делу об административном правонарушении не существует.
Таким образом, в случае, когда производство по делу возбуждается посредством составления протокола об административном правонарушении, именно с момента составления такого протокола у ряда лиц, перечисленных в гл. 25 КоАП РФ (в частности, у лица, в отношении которого возбуждается производство по делу, у потерпевшего, у защитника, представителя и у законных представителей физических и юридических лиц), появляются соответствующие права и обязанности в качестве участников данного вида административно-юрисдикционного производства. И именно протокол об административном правонарушении, как справедливо, на наш взгляд, отметил А.В. Новиков Новиков А. В. Правовая природа протокола об административном правонарушении. Совершенствование процедуры его составления // Вестник ВГУ. Серия : Право. 2017. № 1. С. 129., «определяет специальный административно-правовой статус лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении». В пику А. В. Новикову мы бы, пожалуй, сделали оговорку, что протокол об административном правонарушении лишь в ряде случаев определяет специальный административно-правовой статус указанных лиц, в частности в случае возбуждения дела об административном правонарушении посредством составления такого протокола. В целом же, фиксируя в протоколе об административном правонарушении объяснения лица, в отношении которого он составляется, данные о свидетелях и (или) потерпевших и (или) разъясняя им в соответствии с ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ при составлении такого протокола их процессуальные права и обязанности, уполномоченное должностное лицо действительно не только закрепляет, но формально также и подтверждает их соответствующий административно-процессуальный статус. Поэтому можно отметить, что в этой части протокол выполняет также и правоподтверждающую функцию.
2. Правоподтверждающая функция протокола об административном правонарушении выражается не только в подтверждении соответствующего административно-процессуального статуса лиц, им определенных, но также в подтверждении применения некоторых мер обеспечения производства в случаях, когда отдельный протокол о применении этих мер не составляется, а сам факт их применения в силу требований закона отражается в протоколе об административном правонарушении. Это касается, в частности, таких мер обеспечения производства, как доставление (ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ) и изъятие водительского удостоверения, удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), удостоверения судоводителя, удостоверения пилота (ч. 5 ст. 27.10 КоАП РФ).
Кроме того, сам факт совершения административного правонарушения (конкретного административного правонарушения со всеми признаками его юридического состава) подтверждается именно составлением протокола об административном правонарушении, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением ряда предусмотренных там же случаев, в частности случая, когда дело об административном правонарушении возбуждается прокурором (ст. 28.4 КоАП РФ) или когда административное наказание назначается без составления протокола (ст. 28.6 КоАП РФ). И в этом также проявляется правоподтверждающая функция анализируемого протокола.
При этом в нормативной ситуации (ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ с учетом положений ст. 24.5 КоАП РФ), когда впоследствии при наличии такого протокола рассмотрение дела об административном правонарушении может закончиться вынесением постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, указанную выше правоподтверждающую функцию данного протокола точнее было бы именовать уже обвинительной.
3. Обвинительная функция. Если провести некую параллель с уголовным процессом, то протокол об административном правонарушении можно рассматривать как своего рода обвинительное заключение (обвинительный акт) применительно к производству по делу об административном правонарушении.
И ведь действительно, обвинительное заключение (обвинительный акт) -- это процессуальный документ:
а) в котором на основе собранных доказательств излагаются установленные место, время и обстоятельства совершенного преступления (так ведь и в протоколе об административном правонарушении отражается, по сути, то же самое);
б) которым в результате предварительного расследования формируется обвинение в отношении определенного лица с указанием юридической квалификации его действий либо бездействия (так ведь и в протоколе об административном правонарушении отражается, по сути, то же самое, причем нередко лишь в результате предварительно проведенного в порядке ст. 28.7 КоАП РФ административного расследования);
в) в котором приводится перечень документов (с кратким их изложением), на основании которых делается предварительный (досудебный) вывод о виновности лица в инкриминируемом ему преступлении (так ведь и в протоколе об административном правонарушении отражается, по сути, то же самое, разве что без краткого изложения содержания прилагаемых в качестве доказательств документов, а чаще посредством их перечисления в качестве приложений к данному протоколу).
Все эти тезисы далеко не новы. Автор ими лишь подчеркивает высказанный М.Я. Масленниковым тезис о том, что «протокол об административном правонарушении является не только способом первичной фиксации неправомерного деяния, имеющего признаки административного правонарушения, но при определенных обстоятельствах обоснованно называется обвинительным актом и даже источником доказательств по соответствующему делу» Масленников М. Я. Федеральное и региональное законодательство о протоколе об административном правонарушении // Административный процесс: теория и практика / отв. ред. А. С. Дугенец. М., 2008. С. 90..
При этом, однако, следует отметить, что применительно к уголовному процессу обвинительный акт (обвинительное заключение) -- это процессуальный документ, который не только в силу закона сам по себе не является доказательством по уголовному делу, но и не может быть даже отнесен к источникам таких доказательств, в отличие от протоколов следственных и судебных действий, составляемых в рамках производства по уголовному делу. В этом ключе юридическая природа протокола об административном правонарушении несколько иная: он не только указан законодателем наряду с иными протоколами и документами в качестве источника доказательств по делу об административном правонарушении, выполняя тем самым отдельную самостоятельную (доказательственную) функцию, но и согласно уже давно устоявшейся правоприменительной практике выступает не только и не столько в качестве источника доказательств по делу, сколько самим таким доказательством. Причем доказательством именно обвинительным в силу юридической природы данного процессуального документа. И доказательством порой, увы, вообще по делу единственным (подробнее на этой проблеме остановимся чуть ниже в рамках анализа соответствующей функции протокола).