4. Информационная функция. В соответствии с ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. Таким образом, законодатель четко определяет объем и характер минимальных (необходимых) сведений (информации), которые должны быть зафиксированы (отражены) в протоколе об административном правонарушении и их целевое (функциональное) назначение -- обеспечение необходимой информацией субъекта, который будет рассматривать дело по существу. Причем императивное предписание законодателя (ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ) составлять протокол о каждом совершенном административном правонарушении (за исключением перечисленных в законе случаев, когда такой протокол не составляется) позволяет сделать вывод о том, что составление такого протокола является основным способом фиксации соответствующей юридически значимой информации по делу, которая, в свою очередь, подразделяется на так называемую ориентирующую информацию (в частности, дата и место составления протокола, должность, фамилия и инициалы лица, его составившего, и др.) и на информацию, имеющую доказательственное значение. Последняя предопределяет отдельную самостоятельную функцию протокола об административном правонарушении -- доказательственную.
5. Доказательственная функция. В соответствии с ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ).
Важным и самостоятельным элементом реализации доказательственной функции протокола об административном правонарушении является фиксация в нем не только фактических данных относительно самого события и состава административного правонарушения, но также «иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела», как это указано в ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ. Так, согласно ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их процессуальные права и обязанности, о чем делается соответствующая запись в протоколе. Наличие или отсутствие в протоколе подписей указанных лиц о разъяснении им их процессуальных прав и обязанностей, равно как и наличие либо отсутствие в протоколе подписей указанных лиц о получении ими (или о направлении им почтой) копии такого протокола (ч. 4 и 5 ст. 28.2 КоАП РФ) может впоследствии (в частности, на стадии рассмотрения дела либо на стадии обжалования вынесенного по делу постановления, особенно в ситуации, когда обжалуемое постановление было вынесено без участия деликвента в рассмотрении дела по существу) среди прочего являться соответствующим доказательством о правильном либо, наоборот, о неправильном разрешении дела.
Анализируя доказательственную функцию протокола об административном правонарушении, нельзя не коснуться доселе весьма дискутируемого между учеными и практиками вопроса о месте и роли данного протокола в общей системе доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях.
По аналогии с тем, как закрепленная впервые в Своде законов Российской империи (1835 г., кн. 2, т. XV) норма о том, что собственное признание является «лучшим доказательством всего света» была со временем (по мере становления и развития в нашей стране тоталитарного государства) искажена и в итоге преобразована во фразу «Признание -- царица доказательств!», приписываемую занимавшему в период 1935--1939 гг. пост Прокурора СССР А. Я. Вышинскому, можно, увы, с уверенностью констатировать, что в настоящее время применительно к административно-юрисдикционной практике впервые закрепленная в ст. 231 КоАП РСФСР 1984 г. норма о том, что протокол об административном правонарушении имеет доказательственное значение в производстве по делу об административном правонарушении, сложилась ситуация, когда такой протокол выступает своего рода «царицей доказательств» в административно-юрисдикционном процессе.
В корне неверным, на наш взгляд, является посыл о том, что протокол об административном правонарушении вообще следует рассматривать именно как доказательство по делу об административном правонарушении, а уж тем более -- опубликованный еще в 2004 г. и ставший, увы, практически «руководством к действию» для всех правоприменителей судебной системы посыл тогда еще судьи арбитражного суда кассационной инстанции, а ныне заместителя председателя Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области Д. В. Хохлова о том, что «протокол -- основное доказательство по делу об административном правонарушении» Хохлов Д. В. Протокол как источник доказательств // ЭЖ-Юрист. 2004. № 28. иКБ: https://base.garant. ги/3996761 (дата обращения: 05.07.2019).. Ведь если провести даже беглый анализ соответствующей опубликованной правоприменительной практики, в частности зайти на электронный ресурс «Банк судебных решений» (URL: sudact.ru), то можно найти сотни судебных актов, из содержания которых четко видно, что правоприменители в подавляющем своем большинстве рассматривают протокол об административном правонарушении именно как доказательство, причем порой единственное доказательство и, безусловно, доказательство обвинительного характера.
И касается это далеко не только судебной системы, являющейся своего рода «флагманом» для всех органов и субъектов административной юрисдикции. Практика исходит прежде всего именно от судей как субъектов административной юрисдикции, а внесудебные органы административной юрисдикции лишь действуют по полной аналогии.
Проведенный нами анализ соответствующей административно-юрисдикционной практики показал, что в абсолютном большинстве (более чем в 80 % случаев) в выносимых как судебными органами, так и в квазисудебном порядке иными субъектами административной юрисдикции постановлениях о назначении административного наказания в качестве мотивировки присутствуют уже ставшие нарицательными фразы типа: «Вина... в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч... ст... КоАП РФ, подтверждается протоколом об административном правонарушении, в котором указаны обстоятельства правонарушения о том, что... Протокол №... от... (дата) об административном правонарушении соответствует требованиям ст. 28.2 КоАП РФ. Существенных недостатков данный протокол не имеет, основания для признания его недопустимым доказательством отсутствуют». Причем практика такова, что в случае обжалования подобного рода постановления на рассмотрение жалобы вызывают должностное лицо, составившее этот протокол, опрашивают его в качестве свидетеля, а затем в решении по жалобе как мотивировку об отказе в ее удовлетворении пишут фразу о том, что «вина подтверждается протоколом об административном правонарушении, соответствующим требованиям закона, а также показаниями должностного лица, составившего протокол, которое, будучи предупрежденным об административной ответственности за заведомо ложные свидетельские показания, подтвердило...». И круг, таким образом, замыкается, а последующее обжалование подобного рода решений уже в надзорном порядке практически бессмысленно и безрезультатно.
Представляется, что в правовом государстве, каковым Российская Федерация продекларирована в ст. 1 ее Основного закона (Конституции РФ), это абсолютно недопустимо и такую ситуацию и такую правоприменительную практику нужно кардинально менять. Причем менять ее нужно на концептуальном уровне.
Некоторые авторы (в частности, К. В. Ре- бец Ребец К. В. Протокол об административном правонарушении как источник доказательств по делу об административном правонарушении // Полицейское право. 2008. № 1. С. 102.) в целях минимизации двойственности протокола об административном правонарушении как источника доказательств и как самого доказательства предлагают формализовать непосредственно в законе (в ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ) определение данного протокола, детерминировав его как «основной процессуальный документ в производстве по делу об административном правонарушении, содержащий обобщенные фактические данные, имеющие доказательственное значение по делу, окончательную юридическую квалификацию действий (бездействия) лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, и на основании которого осуществляется рассмотрение дела по существу».
Не вдаваясь в полемику относительно недостатков этого, равно как и других предлагаемых подобного рода определений (например, дело изначально может быть возбуждено в отношении одного лица, а по результатам проведенного административного расследования протокол может быть составлен совсем на другое лицо), отметим, что автор настоящей публикации в принципе не разделяет мнений о необходимости загружать тот или иной закон (в том числе и КоАП РФ) какими-либо информационно избыточными определениями и дефинициями. Менять, как представляется, нужно в указанном вопросе именно правоприменительную практику. Причем менять ее нужно на концептуальном уровне, поскольку формально закон (ст. 26.2 КоАП РФ) нигде не говорит о том, что протокол об административном правонарушении либо иные предусмотренные КоАП РФ протоколы сами по себе являются доказательствами по делу. Закон лишь указывает на то, что являющиеся предметом доказывания и подлежащие выяснению по делу обстоятельства устанавливаются среди прочего также протоколом об административном правонарушении и иными предусмотренными КоАП РФ протоколами. И не более того.
Возвращаясь к информационной функции протокола об административном правонарушении в ее взаимосвязи с его доказательственной функцией, следует отметить, что в информационном аспекте фиксация юридически значимой информации нередко связана с ее так называемой перекодировкой, то есть с ее отделением от первоначального носителя (например, паспорта гражданина или страхового полиса ОСАГО) и переносом на другой носитель (в частности, в протокол об административном правонарушении). Однако далеко не всякая информация (и прежде всего информация, имеющая доказательственное значение, например результаты применения технических средств: фото-, звуко- или видеозаписи) может быть перенесена непосредственно в протокол, поэтому она, как правило, отражается в протоколе посредством указания на соответствующие приложения к этому протоколу. При этом само наличие каких-либо иных приложений к протоколу об административных правонарушениях, кроме объяснений и замечаний физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, закон (ст. 28.2 КоАП РФ) напрямую не закрепляет, однако напрямую их также и не запрещает. Поэтому в типовых бланках протоколов об административных правонарушениях различных правоприменительных органов (в частности, полиции, таможенных органов и др.) в обязательном порядке присутствует раздел (графа) «К протоколу прилагается...». А это, в свою очередь, предопределяет и такую, отчасти составную часть информационной функции, отчасти самостоятельную функцию анализируемого протокола, как коммуникативная функция.
6. В качестве самостоятельной и условно отдельной от собственно доказательственной функции протокола об административном правонарушении (либо как ее неотъемлемую составную часть -- вопрос дискуссионный) можно выделить его функцию источника фактических данных при невозможности по тем или иным обстоятельствам их подтверждения на стадии рассмотрения дела по существу иными предусмотренными законом способами.
Так, в рамках системного толкования положений ст. 25.1 КоАП РФ присутствие деликвента (лица, в отношении которого ведется производство по делу) при рассмотрении дела по существу -- это его процессуальное право, за исключением четко оговоренных в законе случаев, когда его присутствие является обязательным. А его неявка не является процессуальным препятствием (в случае его надлежащего извещения) к рассмотрению дела по существу. И тогда его объяснения, если они были зафиксированы в протоколе об административном правонарушении, будут оглашены, а сам протокол при этом будет иметь функцию процессуального источника доказательств.
Аналогичного рода ситуация возможна и в случае, если лицо, в отношении которого ведется производство по делу, присутствует при его рассмотрении по существу, но в силу положений ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ отказывается давать какие-либо объяснения (ссылаясь при этом на положения ст. 51 Конституции РФ или нет -- принципиально не важно), тогда как ранее его объяснения уже были зафиксированы (либо даже отражены собственноручно) в протоколе об административном правонарушении.
Кроме того, аналогичного рода ситуация возможна также и в случае, когда при рассмотрении дела об административном правонарушении деликвент отказывается от ранее данных им объяснений, отраженных (в том числе и собственноручно) в протоколе об административном правонарушении. Такой ситуации в обязательном порядке должна быть дана должная правовая оценка, в том числе и через призму содержания ранее отраженных в протоколе об административном правонарушении объяснений и мотивировки причин последующего отказа от них.
7. Коммуникативная функция протокола об административном правонарушении реализуется в передаче информации о совершенном и вменяемом конкретному лицу административном правонарушении между субъектом административной юрисдикции первой стадии производства по делу об административном правонарушении, составившим протокол об административном правонарушении, и субъектом административной юрисдикции второй стадии такого производства, уполномоченным на его рассмотрение по существу.