С учетом мнения ведущих ученых по поводу формулирования понятия исполнительной власти и ее признаков можно предложить следующее определение: исполнительная власть - это самостоятельная ветвь единой государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством [8, с. 57].
В ст. 10 Конституции РФ говорится о том, что государственная власть РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Правовые основы исполнительной власти закреплены в ст. 10 и 11 Конституции РФ как самостоятельной ветви государственной власти, предмет ведения и полномочия которой прописаны гл. 6 Конституции РФ и в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [9, с. 28].
Главная цель исполнительной власти заключается в том, что она имеет особое социальное значение и имеет особое положение в системе разделения властей, и заключается в качественном выполнении задач и функций государственного управления. Однако, несмотря на это, исполнительная власть является самостоятельной и независимой от других ветвей государственной власти, выполняет собственные функции, которые задают основное направление деятельности её органов [4].
Исполнительная власть имеет свои признаки, которые отличают её от других, такие как:
Высшим звеном исполнительной власти является Правительство РФ - это коллегиальный орган, который осуществляет функции в форме принятия постановлений. Решения этого органа обязательны для исполнения по всей стране.
Предмет ведения, его границ и порядка принятия административно-правовых актов. Административно-правовые акты по этим вопросам принимаются на федеральном уровне на основании Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента России. На уровне субъектов РФ органы исполнительной власти по предметам своего ведения принимают решения на основе конституций республик в составе России и норм уставов субъектов РФ, а также иных законов субъектов РФ.
Решения федеральных органов исполнительной власти всегда принимаются на основании Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента России и в случае нарушения этих требований они могут быть отменены указом Президента. Но решения государственных органов исполнительной власти в случае противоречий Президент России своим указом только приостанавливает до решения этого вопроса судом.
Согласно пункту 1. Ст. 11 Конституции, государственную власть в Российской Федерации исполняют Президент России, Федеральное собрание, Правительство России и суды [1].
Проблема разграничения полномочий между Президентом России и Правительством является наиболее актуальной. В результате этого институт ответственности за качество государственного управления ослабляется, потому что, по сути, их уровень ответственности далеко не соответствует объему полномочий, и эта проблема усугубляется отсутствием законодательного запрета этим лицам на занятие бизнесом.
В соответствии с п. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 85 Конституции РФ обеспечивается единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Президент России в данном случае обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, может использовать согласительные процедуры для решения разногласий между органами государственной власти, а в случае недостижения решений может передать дело разрешения спора в соответствующий суд.
Действующая система органов исполнительной власти на федеральном уровне поделена на два блока, которые содержат подсистемы в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
Президентский блок делится на:
Первый уровень - это Президент РФ.
Второй уровень - это федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, имеющие правовой статус федеральных министерств и право осуществлять государственную политику.
Третий уровень - это федеральные службы и федеральные агентства, которые тоже имеют правовой статус федеральных министерств, но не имеют права осуществлять государственную политику и принимать нормативные правовые акты.
Правительственный блок:
Первый уровень - это Правительство РФ.
Второй уровень - это управляемой и одновременно управляющей являются федеральные министерства, а также управляемые Правительством России федеральные службы, федеральные агентства, имеющие право принимать нормативные акты.
Третий уровень - это федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в подчинении федеральных министерств и не имеющие права принимать нормативные акты [13, с. 36].
Рассмотрев основные признаки, можно сделать вывод, что существует необходимость в создании ФЗ, которые обеспечат единство системы исполнительной власти в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.
Особую роль государственной исполнительной власти играет то, что в распоряжении её субъектов находятся все наиболее важные существенные атрибуты государственной власти, такие как: финансы, материально-технические средства, средства коммуникации, армия, внутренние войска, полиция и так далее [19, с. 18].
Особое значение в осуществлении функций исполнительной власти отводится конституционным принципам организации деятельности органов исполнительной власти. К ним следует относить следующие принципы:
Принцип народовластия, что означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.
Принцип социальной справедливости, что означает, что социальная политика государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную и комфортную жизнь человека.
Принцип демократизма отражен в ст. 1, 3, 12, 31, 31 и др. Конституции России. Осуществление этого принципа выполняется в двух основных формах: непосредственная - в референдумах, свободных выборах и так далее, а также представительная - через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Принцип верховенства закона означает иерархическую правовую систему в соответствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. То есть высшую юридическую силу имеет Конституция РФ и все законы должны приниматься на основании и во исполнении Конституции.
Принцип разделения системы органов государственной власти прописан в ст. 10 Конституции России и означает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий проявляется в том, что акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ не должны быть противоречивы.
Принцип законности означает, что все органы государственной власти равны перед законом и обязаны их соблюдать.
Принцип приоритета прав человека и гражданина означает, что права личности являются высшей ценностью, а все органы исполнительной власти должны нести ответственность за исполнение этого принципа.
Принцип легитимности связан с оказанием доверия и поддержки органам государственной власти от народа. Без исполнения этого принципа органы государственной власти не смогут корректно функционировать, так как народ играет не малую важность в государстве.
Принцип гласности предполагает всеобщую открытость информации. Любые правовые акты не могут применятся, если они не были официально опубликованы для всеобщего обозрения, особенно это касается тех актов, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Принцип федеративного устройства предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Принцип сочетания централизации и децентрализации вытекает из единства данной системы, когда объем функций и полномочий каждого органа определен законодательством РФ.
Принцип объективного учета национальных особенностей необходим для решения межнациональных проблем.
Субъекты исполнительной власти являются главнейшими субъектами административного права, так как именно они осуществляют государственное управление, управленческие действия, принимают административные акты, обеспечивают исполнение законов, общественный порядок и безопасность, права и свободы граждан.
С учетом федеративного устройства России выделяются следующие субъекты исполнительной власти в Российской Федерации:
Российская Федерация как демократическое федеративное государство, суверенитет которого распространяется на всю территорию РФ;
равноправные субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, на равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
С точки зрения осуществления государственного управления субъектами исполнительной власти в Российской Федерации являются:
Президент РФ
Правительство РФ
Федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства)
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
Главы исполнительной власти субъектов РФ (президенты, главы администраций)
Правительства субъектов РФ
Иные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Как следует из приведенной классификации, субъектами исполнительной власти могут быть как федеральные, так и региональные (в субъектах РФ) органы государственного управления. Известно, что органы управления не могут функционировать без персонала государственного управления, т. е. без государственных служащих, являющихся субъектами государственно-управленческих отношений. Выделяются следующие особенности организации и функционирования субъектов исполнительной власти:
число госслужащих, занятых в сфере деятельности исполнительной власти, превышает количество служащих и должностных лиц, занимающихся иной государственной деятельностью (общеизвестно, что граждане и юридические лица чаше имеют дело с органами исполнительной власти, чем с органами законодательной государственной власти, прокуратурой и судом);
субъекты исполнительно-распорядительной деятельности наряду с исполнением законов реализуют другие правоприменительные функции, занимаются «административным» нормотворчеством, принимают нормативные и индивидуальные правовые акты управления, а в отдельных случаях выполняют функции «правосудия», рассматривая дела об административных нарушениях и налагая административные взыскания;
должностные лица и государственные служащие обладают властными полномочиями различного характера; они воздействуют на формирование и развитие кадрового потенциала, распоряжаются финансовыми, материально-техническими, организационными, кадровыми ресурсами;
органы исполнительной власти и государственные служащие осуществляют юрисдикционную (правоохранительную) деятельность в силу наличия у них полномочий по реализации мер государственного (административного) принуждения, сфера применения которых может быть значительно расширена на законных основаниях при наступлении чрезвычайных обстоятельств или введении особых административно-правовых режимов;
государственные служащие органов исполнительной власти (как и муниципальные служащие) в определенных случаях могут управлять по своему усмотрению, основываясь на собственном видении сложности и значимости управленческого мероприятия. Но, прежде всего, деятельность государственных служащих должна основываться на принципе законности исполнительной власти, а также на соблюдении принципов, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К ним относятся: верховенство Конституции РФ и федеральных законов; приоритет прав н свобод человека и гражданина; политический нейтралитет; обязательность выполнения решений вышестоящих государственных органов; ответственность государственных служащих [17, с. 83].
Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. Решение этой задачи обеспечивается таким институтом в системе государственного управления, как государственная служба.
Изучив понятие и принципы исполнительной власти можно сделать вывод, что это одна из ветвей власти, выражающаяся в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченными органами государства, направленное на исполнение законов для обеспечения комфортной жизни общества.