В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Структура органов местного самоуправления включает в себя перечень органов местного самоуправления, которые делятся на выборные и иные органы. Структура органов местного самоуправления муниципального образования должна закрепляться в его уставе, в котором также должны быть указаны выборные и иные органы местного самоуправления, имеющиеся в муниципальном образовании.
Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
В соответствии с Конституцией РФ народ имеет право на осуществление местного самоуправления как через органы местного самоуправления, так и непосредственно, т.е. в форме непосредственной и представительской демократии. Формы непосредственной демократии включают как формы участия населения в принятии обязательных для исполнения решений (местный референдум, муниципальные выборы, голосование, сход граждан), так и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по собственной инициативе (правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания, конференции, опрос граждан, территориальное общественной самоуправление). Основные положения о формах и порядке участия населения в осуществлении местного самоуправления закреплены в 131-ФЗ.
Особое место среди форм участия населения в местном самоуправлении занимает территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС), позволяющее включиться населению в процесс управления непосредственной территорией проживания. ТОС – это «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».
ТОС позволяет гражданам осуществлять управление территорией, на которой они непосредственно проживают. Эта форма участия населения в осуществлении местного самоуправления является наиболее приближенной к населению. Она сочетает и непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления (прямое волеизъявление) и опосредованное (через работу выборных органов ТОС). Основными отличительными особенностями ТОС являются: наличие устава и регистрации в установленном порядке; наличие выборных органов ТОС, осуществляющих управление территорией (подъезд, многоквартирный дом, группа многоквартирных домов, микрорайон и т.д.); наличие финансовых ресурсов (имущество, взносы и пожертвования юридических и физических лиц, средства муниципального бюджета и др.). ТОС может осуществлять хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. Органами местного самоуправления муниципального образования могут приниматься положения о территориальном общественном самоуправлении, где определяются принципы ТОС, порядок учреждения и компетенция ТОС и др.
Устав муниципального образования – муниципальный нормативный правовой акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории муниципального образования.
В соответствии с ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться:
- наименование муниципального образования;
- перечень вопросов местного значения;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
- виды,порядок принятия,официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;
- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
- виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета,утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав должны выноситься на публичные слушания.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней с одновременным опубликованием порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Государственную регистрацию уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований возложены на Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Расходная часть местных бюджетов отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главные стороны деятельности местных органов власти - разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов местных бюджетов.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
содержание органов местного самоуправления;
формирование муниципальной собственности и управление ею;
организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; обеспечение противопожарной безопасности; охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на здравоохранение и физическую культуру, расходы на образование, составляющие треть всех расходов, на жилищно-коммунальное хозяйство - примерно четвертая часть всех расходов.
Европейская хартия местного самоуправления провозгласила принцип, согласно которому любой административный контроль за органами местного самоуправления должен ограничиваться мерами, достаточными для обеспечения законности и соблюдения конституционных норм в их деятельности
Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за соблюдением органами, должностными лицами местного самоуправления федерального, регионального законодательства, уставов муниципальных образований, в том числе в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Анализ показывает, что в основе мотивации принимаемых незаконных решений в сфере местного самоуправления можно выделить две группы факторов: субъективного и объективного порядка. К первой относится недостаточная юридическая осведомленность субъектов правотворческой деятельности муниципального уровня. Ко второй группе относятся факторы, связанные с противоречиями и проблемами правовой базы Российской Федерации, что неизбежно подпитывает негативные тенденции, объективно подталкивает муниципальные образования к созданию "собственной" муниципальной системы законодательства, порой противоречащей Конституции РФ и федеральным законам. К объективным причинам допускаемых нарушений закона следует отнести и тот факт, что реальная жизнь муниципальных образований, отсутствие необходимой финансово-экономической базы заставляет руководителей и депутатов местного самоуправления изыскивать, порой любыми способами, дополнительные средства для решения задач и удовлетворения нужд населения.
Федеральный законодатель установил, что органы прокуратуры и другие уполномоченные законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Прокурорский надзор, как одна из форм государственного контроля, в наибольшей степени способен гарантировать соблюдение конституционных принципов самостоятельности и законной деятельности местного самоуправления, защиту его от необоснованного ущемления. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, рассматривает и разрешает заявления, жалобы и иные обращения, затрагивающие данную сферу. Следовало бы расширить на качественно новой правовой основе взаимодействие органов прокуратуры с иными органами, осуществляющими контрольные функции, и тем самым повысить правовой потенциал контроля и надзора в сфере местного самоуправления.
Принятый в 2003 году Федеральный закон о местном самоуправлении устанавливал переходный период реформы местного самоуправления, в течение которого на основании статьи 85 органам государственной власти субъектов Российской Федерации следовало:
установить границы муниципальных образований и наделить их соответствующим статусом - до 1 марта 2005 года;
установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий - до 31 марта 2005 года;
определить дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований - до 30 апреля 2005 года;
установить порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в случае, если структура органов местного самоуправления не определена на местном референдуме (сходе граждан), - до 31 мая 2005 года;
обеспечить проведение выборов во всех вновь образованных муниципальных образованиях - до 1 ноября 2005 года.
1 января 2009 года закончился переходный период реализации Федерального закона о местном самоуправлении, и, начиная с указанной даты, его положения полностью вступили в силу на территории всех субъектов Российской Федерации, в связи с чем органы местного самоуправления получили весь объем полномочий, установленных указанным законом.
Граница муниципального образования — это граница, которая отделяет его территорию от территорий других муниципальных образований или межселенных территорий.
В целом границы муниципального образования должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов:
– эффективности местного самоуправления;
– приближенности органов местного самоуправления к населению;
– гарантированности нрав местного самоуправления;
– самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;
– учета административно-территориальных границ территорий субъекта РФ;
– учета исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает ряд требований в отношении установления и изменения границ муниципальных образований. В частности, к числу таких требований относятся:
– включение всех муниципальных образований – поселений в границы муниципальных районов;
– учет исторических особенностей населенных пунктов и прилегающих к ним территорий;
– определение размеров территории поселения с учетом численности его населения.
Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. Территория одного поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. В состав территории сельского поселения входит, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый.