. Международные договоры как источники избирательного права. Понятие международных избирательных стандартов
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Нормы и принципы международного права представляют собой иную правовую материю и обладают иным кругом субъектов их конституирования, нежели законы, принимаемые народом государства непосредственно или органами законодательной власти государства. Как отмечают специалисты в области международного права, «международное право - это особая система юридических норм, регулирующих межвластные международные отношения методом установления взаимных прав и обязанностей независимых субъектов этих отношений. Особенность нормообразования данной правовой системы состоит в том, что в этом процессе участвуют сами ее субъекты путем добровольного волеизъявления. Это позволяет считать, что международное право носит согласительный характер.
Международные договоры Российской Федерации - это в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Таким образом, понятие «международный договор» является общим по отношению к конкретным видам таких соглашений - договорам, конвенциям, протоколам и т.д.
Некоторые нормы российского избирательного законодательства содержат положения, касающиеся обязательств Российской Федерации в соответствии с международными договорами. Например, на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. В настоящее время действует ряд таких международных договоров, в том числе договоры с Республикой Казахстан, с Киргизской Республикой, с Республикой Армения и др.
Принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации оказывают непосредственное воздействие на развитие национального избирательного законодательства, закрепляя основные начала и идеи правового регулирования в электоральной сфере, находящие свою конкретизацию в российских законах о выборах.
. Подзаконные акты как источники избирательного права
Отдельные отношения, складывающиеся при подготовке и проведении выборов в Российской Федерации, регулируются подзаконными нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ, избирательных комиссий.
Среди подзаконных актов, регулирующих электоральные отношения, основное значение имеют акты Центральной избирательной комиссии РФ.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил, что ЦИК России в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения инструкции по вопросам единообразного применения этого Федерального закона. Помимо инструкций ЦИК России могут приниматься также иные нормативные акты. В соответствии с Регламентом Центральной избирательной комиссии РФ решения ЦИК России оформляются постановлениями Комиссии или выписками из протокола заседания Комиссии. При этом инструкции, иные нормативные акты по вопросам применения федерального законодательства, обращения и заявления, принимаемые Комиссией, обязательно утверждаются постановлением Комиссии.
Избирательные комиссии субъектов РФ в рамках своей компетенции также вправе принимать нормативные акты по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в соответствующих субъектах РФ.
В соответствии с п. 13 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.
Акты ЦИК России охватывают широкую сферу отношений, складывающихся в процессе подготовки и проведения выборов в Российской Федерации.
Значение инструкций и иных актов ЦИК России трудно переоценить - именно с их помощью расширяется и детализируется система гарантий избирательных прав граждан РФ, установленная федеральными законами о выборах, с их помощью обеспечивается единообразное применение положений названных законов на всей территории Российской Федерации и даже, в соответствующей части, за ее пределами. Логично предположить, что по мере дальнейшего усложнения электоральных отношений в стране значение нормативных актов ЦИК России будет возрастать.
. Перспективы развития системы источников избирательного права в Российской Федерации
Как показывает практика, избирательное законодательство в современной России непрерывно развивается. Определенный пересмотр положений федеральных законов о выборах, влекущий внесение изменений и в соответствующие законы субъектов РФ, а также необходимую корректировку подзаконного регулирования, происходит после каждого очередного федерального электорального цикла. В этой связи актуальными являются рассуждения о новых горизонтах в развитии системы норм, регулирующих электорально-правовые отношения в нашей стране. В качестве возможных перспектив развития системы источников избирательного права в Российской Федерации можно выделить следующие:
. Системное закрепление в Конституции РФ принципов избирательного права и основ избирательной системы в Российской Федерации. В конституциях советского периода традиционно присутствовала глава, посвященная регулированию основ избирательной системы и основным принципам избирательного права. Впервые в нашей стране такая глава «исчезла» именно из действующей Конституции РФ 1993 г.
Как отмечают исследователи, «изучение эволюции текстов конституций показывает, что наблюдается довольно устойчивая тенденция к расширению конституционного регулирования выборов. Все большее число основных законов содержат нормы о способе определения результатов голосования, об основаниях для избрания, несовместимости должностей». Не призывая к сиюминутному изменению Конституции РФ, полагаем, что в перспективе, когда в стране будет проводиться конституционная реформа, одним из ее направлений должно стать реформирование норм, регламентирующих основы избирательной системы. Прежде всего в Конституции РФ должны найти отражение основополагающие принципы избирательного права. Не заслуживает положительной оценки отсутствие в Конституции РФ упоминания о Центральной избирательной комиссии РФ и о системе избирательных комиссий. Избирательные комиссии являются специализированными органами, профессионально обеспечивающими функционирование двух высших форм непосредственного выражения власти народа - референдума и свободных выборов, а также гарантирующими реализацию основных политических прав граждан РФ. С учетом общегосударственной важности функций избирательных органов в Конституции РФ следует закрепить основы статуса ЦИК России и основные параметры системы избирательных комиссий в стране.
. Дальнейшее развитие международных избирательных стандартов. Важным приоритетом в сфере международно-правового регулирования электоральных отношений являются разработка и принятие новых международных актов, закрепляющих в системном виде современные стандарты свободных, справедливых, подлинных демократических выборов, о чем уже говорилось выше.
. Выделение из состава, избирательного законодательства норм, регламентирующих референдумный процесс. Законодательство о выборах и законодательство о референдумах объединено в Российской Федерации с 1997 г. В некоторых субъектах РФ в единые акты сведены нормы, регламентирующие порядок проведения выборов, референдумов, а также голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц. Например, в Алтайском крае действует Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов, в Воронежской области действует Закон Воронежской области «Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц».
Можно высказать мнение о том, что подобное объединение не самым благоприятным образом сказывается на системе избирательного законодательства, определенным образом размывая ее границы и затрудняя правоприменение, а в некоторых случаях даже понимание тех или иных сложных норм закона, регулирующих одновременно и избирательный, и референдумный процесс. Выборы и референдумы имеют самостоятельную ценность как равновеликие формы непосредственной демократии, в связи с чем смешение их правового регулирования должно иметь свои пределы и не сводиться к полной интеграции. В перспективе также можно будет рассмотреть вопрос о том, чтобы свести нормы, детально регламентирующие все процедуры, связанные с проведением референдума Российской Федерации, и нормы, устанавливающие основные гарантии реализации права граждан на участие во всех референдумах на территории РФ, в самостоятельный кодифицированный закон, например в кодекс о референдумах в Российской Федерации. Этот кодифицированный акт может продолжить тенденцию кодификации в системе российского конституционного законодательства, начало которой, возможно, будет положено созданием Избирательного кодекса Российской Федерации.
. Полная кодификация федерального избирательного законодательства. Для повышения эффективности и стабильности избирательного законодательства целесообразно проведение его систематизации. По нашему мнению, федеральную подсистему избирательного законодательства, освобожденную от норм о референдуме, можно преобразовать коренным образом путем ее кодификации. Основными причинами этого можно считать необходимость обеспечения наибольшей стабильности избирательного законодательства и максимального облегчения работы с ним правоприменителей. В настоящий момент существует достаточная законодательная основа для кодификации федерального избирательного законодательства в Российской Федерации. Имеется определенный опыт и в современных правовых системах.
. Возможная унификация строения региональных подсистем избирательного законодательства по модели федеральной подсистемы. Это направление является факультативным и может быть реализовано в перспективе при коренном преобразовании системы законодательства о выборах, например в случае принятия Избирательного кодекса Российской Федерации. Разнообразие моделей построения региональных подсистем избирательного законодательства при отсутствии горизонтальных системных связей между ними не способствует надлежащей унификации системы избирательного законодательства в стране в целом. Естественным путем такой унификации представляется ориентирование при построении региональной подсистемы избирательного законодательства на модель федеральной подсистемы, которая будет представлена в рассматриваемом случае кодифицированным актом. Система должна развиваться от своего ядра, унифицируя свое строение и обеспечивая тем самым наиболее гармоничное взаимодействие всех своих элементов.
. Расширение предмета регулирования нормативных актов Центральной избирательной комиссии РФ. В предмет регулирования закона как акта высокой юридической силы (тем более кодекса - в случае его принятия) не должны входить общественные отношения, носящие вспомогательный, «технический» характер в избирательном процессе (такие как, например, техническое и информационное оснащение помещений для голосования и т.п.) и составляющие в связи с этим предмет регулирования подзаконных актов. Полагаем, что нормы, которые без ущерба регулятивным свойствам законов (в перспективе - кодекса) и сущности регулирования избирательных прав граждан, без снижения уровня гарантированности избирательных прав могут быть перенесены на подзаконный уровень, вполне могут «перекочевать» из обновленного избирательного законодательства в соответствующие постановления ЦИК России.
Реализация в определенной перспективе обозначенных направлений развития системы источников избирательного права в сочетании с применением рациональных и прогрессивных приемов юридической техники может вывести эту систему на качественно новый уровень, в большей степени гарантирующий реализацию избирательных прав граждан РФ.
Заключение
Избирательное право Российской Федерации как конституционно-правовой институт в современный период находится в процессе становления и развития. Об этом свидетельствует превалирование в системе источников избирательного права законов и расширении объема конституционно-правового регулирования электоральных отношений.