ФГБОУ ВПО "Пермский государственный национальный исследовательский университет",
Исторические закономерности развития систем управления ГЧП в мире и современный опыт их функционирования
Мерзлов Игорь Юрьевич, к. э. н., доцент
Аннотации
В работе раскрываются закономерности и взаимосвязи уровня развития государственно-частного партнёрства (ГЧП) и этапов исторического развития экономики. Делается обобщение современного мирового опыта функционирования институтов развития ГЧП. Сформулирован вывод о необходимости первоочередного развития законодательной базы ГЧП и создании соответствующих организаций, ответственных за развитие ГЧП.
Ключевые слова: государственно-частное партнёрство (ГЧП), этапы исторического развития экономики, центры ГЧП
The article explores the patterns and relationships of the public-private partnership' (PPP) development level and historical stages of the world economy development. Made generalizations of the world experience of the PPP development institutions functioning. The conclusion is that at first it's necessary to develop the legal PPP framework and to establish the relevant institutions responsible for the PPP development.
Keywords: public-private partnership (PPP), historical stages of economic development, PPP centers.
Основное содержание исследования
В настоящее время перед Россией остро стоит вопрос объективно существующей необходимости перехода в шестой технологический уклад, сопровождающийся нарастанием инновационной компоненты экономики, усилением тенденции нарастания глобализации и интеграции в мировом экономическом сообществе, а также активизацией тенденции усиления неравномерности технологического и экономического развития отдельных стран и регионов [1].
Последние несколько лет в России достаточно активно обсуждается вопрос необходимости совершенствования и системного применения механизмов государственно-частного партнёрства (ГЧП). При этом ГЧП рассматривается как инструмент, способный в относительно короткие сроки обеспечить качественное обновление как экономической, так и социальной инфраструктуры страны [2].
При этом в настоящее время в России возможности дальнейшего развития ГЧП связаны со следующими моментами:
Во-первых, отсутствует федеральный закон о ГЧП и как следствие какие-либо стандарты реализации проектов ГЧП, которые могли бы применять государственные служащие в своей практической деятельности.
Во-вторых, на региональном уровне по состоянию на январь 2014 года в 65 субъектах федерации были приняты и вступили в силу соответствующие региональные законы о ГЧП. При этом подавляющее большинство из них носит декларативный характер и не имеет практического применения.
В-третьих, в структуре органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на региональном отсутствует система взаимодействующих друг с другом соответствующих институтов, ответственных за управление ГЧП.
В-четвертых, у органов власти отсутствует четкое понимание роли и места ГЧП в системе государственного регулирования экономики, взаимосвязи ГЧП с концепциями социально-экономического развития регионов, региональными отраслевыми политиками, включая промышленную политику.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что в России и большинстве регионов до сих пор не сложилась единая система управления проектами ГЧП. Отсутствуют соответствующие методологические рекомендации для государственных служащих,
ответственных за реализацию инфраструктурных проектов. Институты, пытающиеся развивать ГЧП, функционируют разрозненно (бессистемно по отношению друг к другу). В результате в российской практике можно обнаружить лишь единичные успешные проекты ГЧП.
Данные факты предопределяют актуальность поиска оптимальных вариантов развития ГЧП.
Необходимо заместить, что развитие ГЧП и систем управления им неразрывно связано с историческими этапами развития экономики и соответствующим ростом значения инфраструктуры, а именно:
v В доиндустриальном обществе, в котором доминировал оседлый образ жизни и зависимость от земли, значение инфраструктуры было минимальным (и главным образом связано с водным транспортом), а государство выступало как регулятивная надстройка, не имеющая никаких стимулов вести взаимовыгодный диалог с частным бизнесом. Соответственно, на этом этапе развития человечества можно говорить лишь о некоторых разрозненных элементах, которые в дальнейшем смогли трансформироваться в современное системное понимание ГЧП. Партнёрство (пока ещё только между представителями частного бизнеса, без участия государства) появляется в конце этого этапа (в процессе перехода к индустриальному обществу), когда предприниматели (торговцы, ремесленники и др.) стали объединяться с целью консолидации имеющихся ресурсов и создания юридических лиц (кооперативов, товариществ и пр.).
государственное частное партнерство
v В индустриальном обществе с его всё возрастающей ролью орудий труда, интенсивно совершенствующихся по мере развития научно-технического прогресса, начинает неуклонно расти значение инфраструктуры. Во многом это связано с более четким осознанием государствами того, что инфраструктура становится одним из основных драйверов экономического роста и, в первую очередь, начинает развиваться инфраструктура наземного транспорта, как следствие стремления хозяйствующих субъектов минимизировать логистические издержки. Так, взрывные темпы приобретает строительство железных дорог.
На этом этапе в ряде развитых капиталистических стран появляется самая распространенная "классическая" модель ГЧП - концессия, применяемая здесь главным образом, только в транспортной инфраструктуре. Далее, XX век начинает предъявлять всё более высокие требования к состоянию социальной инфраструктуры. Но на этом этапе ещё преждевременно говорить о полноценном использовании всего многообразия моделей ГЧП, появившихся на стыке XX и XXI веков.
Кроме того, государство мало и не системно использует опыт и инвестиционные возможности частного бизнеса. Проекты ещё не такие сложные, чтобы государства их не могли реализовывать собственными силами, и возможности бюджетов ещё достаточны для покрытия имеющихся инфраструктурных потребностей.
v Переход в постиндустриальное общество, как известно, характеризуется все больше возрастающей ролью сферы услуг и соответственно инфраструктуры. Особое значение приобретает состояние социальной инфраструктуры. Нематериальные активы и человеческий ресурс становятся основными факторами успеха в конкурентной борьбе.
В это же время заканчивает своё формирование и увеличивает численность средний класс, который становится основным потребителем сферы услуг, что опять же требует развития определенных сегментов инфраструктуры (образование, коммуникации и пр.). В структуре производимого продукта начинают преобладать транзакционные издержки, минимизировать которые во много позволяет рост качества инфраструктуры.
К тому же именно на этом этапе государства-мировые лидеры приходят к пониманию того, что в силу ограниченности бюджетных средств и все усиливающейся сложности (управленческой, технологической, организационной и т.д.) инфраструктурных проектов нужно искать новые подходы, позволяющие обеспечить дальнейшее развитие экономической и социальной инфраструктуры. Таким образом, многие государства эволюционным путём пришли к необходимости обеспечения обоюдовыгодного диалога с бизнесом, появилось полноценное взаимовыгодное партнёрство двух сторон - ГЧП.
Современный опыт развития систем управления ГЧП разных стран позволяет выделить ряд общих черт систем управления ГЧП:
1) На законодательном уровне утверждены и действуют нормативно-правовые документы, устанавливающие общие правила реализации ГЧП.
2) В институциональном плане созданы и активно функционируют центры ГЧП, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
3) Государство в процессе подготовки и реализации проекта ГЧП должно обеспечивать максимальную прозрачность всех мероприятий, связанных с проектом, как для потенциальных инвесторов, так и для населения - налогоплательщиков.
Вместе с тем, существенное взаимное отличие ГЧП в большинстве стран заключается в том, что всё многообразие возможностей реализации проектов ГЧП (по формам и моделям) варьируется от максимально широкого (напр., Великобритания, Австралия) до максимально узкого (Франция - концессии, Мексика - проекты PIDIREGAS).
Сложность и возрастающее число проектов ГЧП привели к тому, что во многих странах мира на государственном уровне стали создаваться специальные центры или структурные подразделения по разработке, реализации и мониторингу проектов ГЧП.
Нами выделены 3 основные группы центров ГЧП в мире по выполняемым функциям:
1) Центры, функции которых ограничены оценкой проектов ГЧП, инициированных и подготовленных отраслевыми министерствами и ведомствами, а также разработкой методических рекомендаций по реализации проектов ГЧП.
2) Центры, выполняющие максимально широкие функции по развитию ГЧП, в том числе предоставляющие комплексные консультации органам исполнительной власти, содействующие развитию деловой и политической среды для успешного функционирования ГЧП в разных отраслях, занимающиеся поиском и распространение лучших практик.
3) Центры, выполняющие единственную функцию - распространение лучших практик.
Опыт показывает, что центры, относящиеся к третьей группе, рано или поздно расширяют свой функционал и переходят в первую, либо вторую группу.
Отметим и общие черты, присущие всем центрам ГЧП:
1) Они не обладают правом принятия окончательного решения по реализации того или иного проекта ГЧП. Такие полномочия, как правило, остаются в рамках министерства финансов или другого аналогичного органа исполнительной власти.
2) В том или ином виде занимаются бизнес-планированием, включая анализ ТЭО и бизнес-планов.
3) Оказывают помощь инициаторам проектов в подборе финансовых, технических и других консультантов.
4) Участвуют в процессе государственных закупок, в том числе запрашивают предложения на заключение контрактов, делают анализ поступивших предложений, оказывают помощь органам исполнительной власти в заключении контракта.
Необходимо отметить, что эффективность функционирования центров ГЧП в большинстве стран мира во многом определяют следующие факторы:
1) Политический фактор, который выражается в уровне поддержки идеологии ГЧП государством.
2) Фактор коррупции, в частности, заключающийся в непрозрачности процесса государственных закупок.
3) Организационный фактор, заключающийся в отсутствии эффективно выстроенных бизнес-процессов и как следствие приводящий к принятию неэффективных решений.
4) Умение управлять транзакционными издержками.
Кроме того, следует отметить, что опыт ГЧП каждой страны имеет свои преимущества и недостатки. При этом к основным недостаткам, свойственным большинству стран, следует отнести следующие:
1) Большие бюджетные затраты (в сравнении с традиционными государственными закупками), связанные с привлечением более дорогого заёмного финансирования, длительностью и сложностью проведения конкурсных процедур, необходимостью оплачивать услуги юридических, финансовых и технических консультантов.
2) Несовершенство системы учёта и отчетности средств бюджетов, направляемых в проекты ГЧП, что затрудняет получение объективной картины истинной эффективности проектов ГЧП.
3) Несовершенство и ограничения нормативно-правового регулирования ГЧП, что в ряде случаев приводит к ограничениям развития национального рынка ГЧП.
Таким образом, для формирования благоприятных предпосылок развития ГЧП в России существенным является необходимость понимания того, что качественный и количественный скачок в развитии ГЧП в рассмотренных странах наступал именно после появления соответствующего института ГЧП, усиленного проработанной законодательной базой.
1. Прудский В.Г. Разработка стратегий перехода российских регионов к постиндустриальной модели развития и современные экономические циклы // Промышленная безопасность. 2009. №10. С.56
2. Прудский В.Г., Мерзлов И.Ю. Государственно-частное партнёрство как важнейший фактор инновационного развития экономики // Ars Administrandi (Искусство управления). 2011. №4. С.36-37.