Задание 1
Осуществите сравнительно-правовой анализ избирательного законодательства (на примере отдельно взятой страны и России).
РОССИЯ. В Российской Федерации избирательное законодательство включает многочисленные правовые акты как законодательного, так и подзаконного характера. Они присутствуют в Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постановлениях Центральной избирательной комиссии РФ, конституциях (уставах), законах субъектов Федерации, постановлениях (указах, распоряжениях) высших должностных лиц субъектов Федерации, решениях избирательных комиссий субъектов Федерации, уставах муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актах.
Конституция РФ занимает ведущее положение в системе избирательного законодательства, несмотря на отсутствие в ее структуре особой главы об избирательной системе. В Конституции закреплены республиканская форма правления (ст. 1), признание свободных выборов в качестве высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3). В ней также закреплено право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), регулируются принципиальные вопросы проведения выборов Президента РФ (ст. 81), депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ст. 95-97), оговаривается необходимость муниципальных выборов (ст. 130). Эти конституционные положения оказывают прямое воздействие на формирование избирательного законодательства.
В Конституции произведено разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере избирательного права и законодательства.
Федеральные законы, входящие в состав избирательного законодательства, представлены как законами, предмет регулирования которых полностью составляют избирательные отношения, так и законами, которые в целом посвящены регулированию иных вопросов, но отдельными своими предписаниями касаются реализации и защиты избирательных прав граждан.
К первой группе прежде всего необходимо отнести Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», гак как в нем содержатся нормы, имеющие универсальное значение для осуществления и защиты избирательных прав граждан при проведении любых видов выборов. Данный закон не только устанавливает и регулирует гарантии избирательных прав граждан, но и конкретизирует сами эти права. Кроме того, в законе фактически сформулирована четкая и логически выстроенная схема избирательного процесса, всех его стадий, а также система правовых средств, обеспечивающих соблюдение на каждой стадии принципов избирательного права и законных прав и интересов граждан.
Сугубо избирательную направленность имеют федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы». В указанных нормативных правовых актах были закреплены основополагающие принципы проведения демократических выборов и заложены основы гарантий реализации избирательных прав граждан, включая нормы, устанавливающие активные и пассивные избирательные права граждан и ограничения этих прав при проведении выборов всех уровней, а также референдума Российской Федерации. В них регулируется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, в частности, порядок регистрации избирателей; процедура выдвижения кандидатов и основные требования, предъявляемые к кандидату; виды и условия образования избирательных округов и избирательных участков; статус, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий; использование ГАС «Выборы» при подготовке и проведении избирательных мероприятий и действий и т.д.
К наиболее значимым федеральным законам второй группы можно отнести федеральные законы «О политических партиях», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», некоторые другие законодательные акты федерального уровня.
Избирательное законодательство Российской Федерации включает в себя также нормы различной отраслевой принадлежности: информационного, финансового, уголовного, административного законодательства и т.д. Так, например, нормы Уголовного Кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ устанавливают ответственность за избирательные правонарушения.
Россия является федеративным государством, поэтому выборы, проводимые на ее территории, не могут регулироваться только федеральными законами. Каждый субъект Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством, самостоятельно регулирует порядок проведения выборов в свои органы государственной власти и органы местного самоуправления на своей территории. Среди законов субъектов Федерации особое место занимают конституции (уставы) и избирательные кодексы. Для конституций (уставов) субъектов Федерации характерно, что они по аналогии с Конституцией РФ закрепляют исходные начала организации и проведения выборов на территории соответствующего субъекта. При этом в ряде российских регионов (Республика Башкортостан, Приморский край, Псковская область и др.) их конституции (уставы) содержат специальную главу, посвященную избирательной системе (выборам). Что же касается избирательных кодексов, то в тех субъектах Федерации, где они приняты (Хабаровский край, Свердловская область, г. Москва и др.), фактически обеспечено комплексное, на базе одного кодифицированного законодательного акта, регулирование всех избирательных отношений, связанных с порядком организации и проведения региональных и муниципальных выборов.
Среди подзаконных источников избирательного права особая роль принадлежит нормативным правовым актам Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов Федерации. Это обусловлено тем, что в ряде случаев федеральные законы содержат прямые поручения указанным комиссиям, обязывающие их к принятию подобных актов. В них, в частности, определяются порядок электронного голосования и голосования по почте, порядок и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов.
Особо отметим Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденное постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 6 ноября 1997 г. (в ред. от 19 ноября 2008 г.), которое закрепляет основания, организационный механизм и условия регистрации граждан, обладающих активным избирательным правом, на всей территории России.
Применительно к муниципальному уровню избирательного законодательства необходимо подчеркнуть, что урегулирование ряда вопросов организации и проведения выборов в органы местного самоуправления составляет прерогативу уставов муниципальных образований. Это относится к определению круга избираемых населением органов и должностных лиц местного самоуправления, установлению сроков их полномочий, выбору определенной избирательной системы, решению некоторых иных вопросов, связанных с проведением выборов в органы местного самоуправления. Среди иных муниципальных правовых актов, регулирующих избирательные отношения, - принимаемые в обязательном порядке в каждом городском округе и муниципальном районе постановления глав местной администрации об организации и осуществлении регистрации (учета) избирателей на соответствующей территории.
Существенное влияние на регулирование выборов, конкретизируют конституционно-правовое пространство, в котором складываются избирательные отношения, способствуют приведению федеральных законов и законов субъектов Федерации о выборах в соответствие с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации оказывают Решения Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Эти решения не только формируют конституционный облик избирательного законодательства, но и содержат правовые позиции, определяющие необходимость законодательного урегулирования тех или иных аспектов избирательного процесса.
ФРАНЦИЯ. Законодательство Франции достаточно подробно регламентирует процесс формирования выборных органов государства.
Нормы и принципы, на которых основывается весь избирательный процесс во Франции, проводятся выборы, как на национальном, так и на локальном уровнях и содержатся в Конституции и в Избирательном кодексе Французской республики.
В Конституции Франции (1958 г.) в ст. 3 говорится, что голосование может быть прямым или косвенным в соответствии с условиями, предусмотренными Конституцией. Оно всегда является всеобщим, равным и тайным.
Особенностью законодательного регулирования избирательного процесса Франции является наличие Избирательного кодекса (1964 г.), который содержит весь спектр норм и принципов, регулирующих процесс выборов на национальном, региональном и местных уровнях, систематизированных в особом порядке.
Избирательный кодекс сформирован на основе инкорпорации норм права, регулирующих данную сферу правовой регламентации, то есть он содержит в относительно систематизированном виде все основные нормы избирательного права Франции. Данная инкорпорация осуществлена в 1956 году на основании не законодательного акта, а всего лишь правительственного декрета. Кодекс инкорпорировал разнообразные акты избирательного законодательства с 1852 года, которые, в свою очередь, имеют различный юридический статус. То есть, инкорпорированы в Кодекс были как обычные законы, так и органические.
Во Франции нет единой централизованной системы постоянно действующих избирательных органов. В Избирательном кодексе можно найти лишь отдельные нормы, посвященные основным органам, обеспечивающим подготовку и проведение выборов в рамках своих полномочий:
Конкретизация положений избирательного права, закреплённых в конституции происходит в специальных законах о выборах: органических и простых.
В органических законах, имеющих особый статус, и которые занимают пограничное положение между конституционными и обычными законами, принимается по прямому предписанию конституции на основе ее бланкетных (отсылочных) норм в ее дополнение и развитие и в специальном порядке. Назначение Органического закона состоит в установлении деятельности органов, указанных в основном законе. Юридическая сила Органического закона меньше конституционной, но больше, чем у простых законов. Органический закон был введен в систему источников конституционного права Франции Конституцией 1958 года.
К числу Органических законов Франции отнесены: Закон о порядке выборов палат парламента, Закон О голосовании французов, находящихся за границей, Закон Об ограничении избирательных расходов.
Простые законы: О выборах Президента республики.
Сравнивая избирательное законодательство России и Франции выявляются особенности правового регулирования избирательного процесса в этих странах.
Так, государственное устройство Французской Республики очень похоже на Российское. Например, Президент, избираемый путем всеобщих и прямых выборов сроком на пять лет (до 2002 года - на семь лет), двухпалатный Парламент - Национальное собрание, 577 депутатов которого избираются по мажоритарной системе абсолютного большинства, и 321 сенатор, избираемые путем непрямых (косвенных) выборов, когда каждая территория выбирает своих выборщиков, к ним добавляются члены Национального собрания от данной территории, а они, в свою очередь, избирают Верхнюю палату Парламента.
Как и в России, во Франции существует трехуровневая система выборов.
Наконец, Конституции Российской Федерации и Франции во многом тождественны (за исключением особенностей федеративного устройства России).
Отличие избирательного законодательства во Франции, в первую очередь, в наличии единого Избирательного кодекса, регулирующего избирательный процесс в стране и содержащий весь спектр норм и принципов, регламентирующих процесс выборов как на национальном, так и на региональном и местных уровнях, в то время как в Российской Федерации законодательное регулирование избирательного процесса осуществляется комплексом национальных законодательных актов.
В отличие от Франции, избирательное законодательство России, включает широкий спектр эффективных законодательных и правовых норм по регулированию процесса проведения выборов. В то же время, не охватывает всю процедуру выборного процесса. Так, например, не содержит законодательного регулирования политической рекламы, технологий прямого маркетинга, проведения совместных агитационных мероприятий.
В то время как во Франции, четко и строго регулируется предвыборная агитацию: существует запрет на коммерческую (оплаченную кандидатом) рекламу, установлен принцип равенства кандидатов, в том числе относительно доступа к СМИ.
И хотя во Франции, в отличие от России, участие печатных СМИ в выборах никак не регулируется, вместе с тем вся наглядная, наружная агитация абсолютно одинакова, потому что ее изготовление осуществляет государство по эскизам, предоставляемым участниками избирательного процесса, тем самым достигается единообразие и равенство условий.
В Российской Федерации организация и контроль мероприятий, связанных с проведением выборов осуществляется единой централизованной системой постоянно действующих избирательных органов - Центральной избирательной комиссией, что позволяет с помощью централизованной системы обеспечить работу по подготовке, организации и проведению выборов и предвыборных кампаний как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов федерации, совмещая в себе весь необходимый для управления подобным процессом функционал.
Во Франции же, как уже было сказано, единой централизованной системы постоянно действующих избирательных комиссий или подобных им органов нет. Отдельными законодательными актами закреплено разделение полномочий по проведению выборов и контролю выборного процесса между несколькими государственными ведомствами:
Организация выборов находится в ведении министерства внутренних дел, которое осуществляет подсчет голосов на всех выборах, кроме парламентских и президентских, получая сведения от участковых избирательных комиссий. Участковая избирательная комиссия состоит из входящих в нее по должности мэра коммуны или его заместителя, не менее четырех членов и секретаря. Непосредственный подсчет голосов избирателей по бюллетеням под наблюдением участковой комиссии осуществляют специально отобранные избиратели этого округа.
Комиссии по контролю за голосованием образуются в коммунах с населением более 20 тысяч жителей. В состав комиссии входит возглавляющий ее судья, назначенный первым председателем Апелляционного суда, государственный служащий, назначенный префектом, и судья от органов юстиции департамента. Члены комиссии могут действовать непосредственно или направлять своих представителей на избирательные участки, которые вправе требовать внесения в протокол участковой комиссии замечаний, как до, так и после объявления ею результатов голосования.
Комиссии по предвыборной агитации под председательством судьи, назначенного первым председателем Апелляционного суда, включают государственных служащих, назначенных префектом, казначеем и директором департамента или региона, а также представителей, которых обязаны делегировать кандидаты.
Имеется также Национальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансированию политических партий, которая осуществляет их финансовый контроль, в состав которой входят девять должностных лиц из трех самых высоких судебных инстанций Республики: Государственного совета, Кассационного суда и Счетной палаты.
Рядом полномочий в сфере выборов и референдумов наделен Конституционный совет - квазисудебный орган конституционного контроля. Он, в частности, рассматривает жалобы относительно правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов, сенаторов и может отменить результаты голосования.
Высший совет по аудиовизуальным средствам информации регулирует деятельность телерадиовещательных организаций во Франции от выдачи лицензий на вещание до контроля за нормой звучания в эфире национальной продукции; осуществляет надзор за соблюдением принципа пропорциональности и равномерности освещения всех политических сил в ходе избирательной кампании, осуществляет мониторинг содержания телевизионных программ. Независимый статус Высшего совета подкрепляется тем, что его состав в равном количестве формируют Президент Франции, Национальное собрание и Сенат.
Задание 2