К вопросу о качественном состоянии государственного аппарата Российской Федерации в 1990-е годы
Л.В. Карнаушенко
Радикальные изменения, происходившие в России на протяжении 90-х годов XX века, привели к коренной перестройке всей социально-политической системы общества. При этом преобразования неизбежно затронули и сферу государственного управления, отразились на качественном состоянии государственного аппарата Российской Федерации.
Оценивая происходившие изменения, на наш взгляд, важно в первую очередь учесть моменты преемственности и разрыва с прежней советской традицией государственной службы. В данной связи важно видеть, что в ранее существовавшей системе органов власти, с подачи партийного руководства, целенаправленно проводилась политика вовлечения в государственные структуры представителей различных социальных слоев. Особое внимание к вопросам социального происхождения государственных служащих, задействованных в советской системе управления, определялось характером политического строя СССР.
Прежде всего, поскольку рабочие и крестьяне составляли основу советского общества, то кадры для партийно-советского аппарата в основном рекрутировались из этой среды. Так происходило не только в центре, но и в регионах. Нужно признать, что данная традиция надолго определила качественные характеристики государственного аппарата постсоветской России. Так, например, в 1995 году треть работников администраций субъектов Федерации произошли из семей рабочих, 1/10 - крестьян, 1/3 - из служащих, 1/6 - из военнослужащих, 1/6 - из интеллигенции и 1/6 - из руководящих работников. Социальное происхождение управленцев коррелировало также с истоками их трудовой деятельности, в силу чего предпочтение советские кадровики отдавали лицам, начинавшим трудовую деятельность в качестве рабочих. В итоге, к примеру, 1/3 опрошенных Г.П. Зинченко в середине 90-х годов чиновников начинали свой трудовой путь в качестве рабочих, чуть менее половины - специалистов исполнителей, менее 1/10 - руководителей среднего звена и несколько процентов - чиновников и работников сферы услуг [11, с. 19].
Вместе с тем происходившие в стране радикальные перемены не могли не отразиться на составе госаппарата. В частности, следует отметить, что в связи с дискредитацией структур КПСС значительное количество служащих новой России ранее проходили «школу руководства» в административно-хозяйственных структурах. Основой здесь были работники административно-советского госаппарата. В частности, президентская администрация после 1991 года формировалась в основном за счет чиновников советских аппаратов. В свою очередь, правительство укреплялось за счет хозяйственных кадров. Подобные тенденции были характерны для становления новой политической элиты России [5, с. 148].
Отдельного внимания в коллективном портрете государственных служащих первой половины 1990-х годов заслуживает также их возраст. Как известно, теоретически оптимальной считается ситуация, при которой возрастная структура аппарата управления должна быть сбалансирована представительством в нем всех демографических групп с некоторым перевесом молодежи. По этой модели кадровый состав управления должны представлять: люди от 25 до 35 лет - до 1/3, 36-45 лет - до 1/3, 46 и более - 1/3. Однако обратившись к российской практике середины 90-х годов, мы убеждаемся, что первая группа составляла в это время всего 10%, вторая - порядка 1/3 и третья - чуть более половины от количества государственных служащих. Таким образом, именно третья, «возрастная» прослойка явилась наиболее многочисленной в тот период времени [3, с. 12].
Представленная картина, однако же, существенно отличалась применительно к различным уровням государственного управления (федеральному, региональному). К середине 1990-х годов на федеральном уровне государственные служащие в возрасте 30-49 лет составляли чуть более половины состава, до 30 лет - 10% и пенсионного возраста - также 10%. Это позволяет утверждать, что в аппарате ряда министерств и ведомств категория «50 лет и старше» государственных служащих составляла особенно большую долю общей численности работников. В 37 федеральных органах исполнительной власти удельный вес государственных служащих в возрасте 50 лет и старше составлял половину состава и более [6, с. 29]. Отмеченное современниками доминирование группы «50 лет и старше», как правило, обосновывалось тем, что государственный аппарат в условиях реформ нуждался в специалистах, обладающих большим управленческим опытом. Однако на наш взгляд, данная трактовка не является вполне убедительной. В свою очередь, укажем на то обстоятельство, что отмеченный состав сложился вовсе не по причине «нужды» в кадрах, которые в большинстве своем имели смутное представление о рыночных отношениях, а достаточно стихийно. В данной связи выскажем уверенность в том, что состав государственного аппарата определялся более благоприятными возможностями получения той или иной государственной должности именно теми людьми, которые были связаны в прошлом совместной работой в партийно-государственном аппарате СССР.
Что касается вопроса об эффективности использования данных кадров, то он представляется предельно дискуссионным и требует дальнейшего изучения. Более того, целый ряд обстоятельств показывают, что привлечение старых кадров порождало очевидные проблемы и трудности. И речь в данном случае должна вестись не только о косности мышления людей, сформировавшихся в принципиально иных общественно-политических и социально-экономических условиях, непосредственно определявших присущие им стереотипы и трудовые навыки, и далеко не только о нецелесообразности применения этих навыков в новых условиях. Обращают на себя внимание самые банальные технические трудности комплектования государственного аппарата. В частности, укажем на тот факт, что подобные возрастные «пропорции» практически не позволяли составить ясные прогнозы ротации государственных служащих по возрасту. Большинству из старых кадров так или иначе все же предстояло вскоре уйти на пенсию, а это, в свою очередь, в последующем предопределяло «кадровый голод» во всех основных структурах государственной власти.
Интерес представляет и другой аспект исследуемой «возрастной» проблемы. Как известно, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы» все государственные служащие были разделены на 3 основные должностные категории: «А», «Б» и «В», в каждой из которых существовало 5 групп должностей: младшая, старшая, ведущая, главная и высшая [4, с. 29-33], характеризующихся определенным кругом обязанностей по исполнению полномочий того или иного государственного органа, денежным содержанием, а также ответственностью за исполнение этих обязанностей. Например, Председатель Правительства РФ, председатели обеих палат Федерального собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и их заместители, депутаты, министры, судьи - относились к государственным должностям категории «А». Должности для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А» - государственные должности категории «Б» и т. д. Государственная служба категории «Б» была ограничена сроком, на который назначаются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А». Та же самая схема была характерна и для всех пяти групп должностей. Возрастные данные для указанных категорий выглядели следующим образом: среди высших, главных и ведущих должностей категории «Б» почти все работники имели возраст от 31 до 54 лет, среди старших должностей категории «Б» большинство их них имели возраст от 31 до 54 лет, и 5% - свыше 55 лет. Среди младших должностей доля служащих, имеющих возраст до 30 лет, составляла более половины из проанализированных. В то же время, практически незначительной в системе госслужбы оказалась доля возрастной группы от 25 до 35 лет [10, с. 48 - 51]. Составлявшие ее лица, как правило, работали на младших должностях, набираясь опыта для дальнейшего карьерного роста.
С одной стороны, это, казалось бы, говорило о некоторой оптимизации кадровой политики в системе государственной службы. Однако с другой стороны, в системе государственного управления (как, впрочем, и в советский период) не было ситуации, когда процент «опытных» кадров сколько-нибудь существенно снижался. При всем значении профессионального опыта и социальной зрелости, характеризующих представителей старшей возрастной группы, их абсолютное доминирование объективно свидетельствовало о наличии известных регрессивных тенденций, препятствовало формированию нового поколения кадров государственной службы. Поэтому в гораздо большей степени приведенные показатели свидетельствуют о консервации процессов, определявших развитие системы государственной службы, что в целом имело скорее негативные, нежели позитивные последствия.
В еще большей степени наши выводы подтверждаются данными по провинциальным аппаратам, несомненно, еще более консервативным. Возрастная структура персонала служащих в регионах к середине 1990-х годов выглядела следующим образом: служащие от 25 до 35 лет составляли лишь несколько процентов, служащие от 36 до 45 лет составляли около 1/3, а старше 46 лет - более 50% исследованных [10, с. 48-51].
В отмеченном контексте Г.П. Зинченко при анализе возраста государственных служащих в середине 90-х годов выделял 4 категории: 1) «старая гвардия»; 2) «новая генерация»; 3) руководители - начальники управлений, комитетов, отделов и их заместители; 4) специалисты, консультанты, советники, эксперты, помощники. По возрасту лица первой категории оказались старше второй. Закономерным было и то, что среди руководителей доминировала группа людей в возрасте 36 - 60 лет, а среди специалистов - 26 - 55 лет. Анализ основных качественных характеристик госаппарата показал высокий возрастной уровень служащих, в силу чего определилась доминанта «возрастной» прослойки (свыше 45 лет). При этом в провинции она была более существенной. В рамках периода наметились также тенденции к ограничению возможностей рекрутирования специалистов извне (в частности, выходцев из села), а также к «гуманитаризации» образования кадров госаппарата. При этом новая генерация служащих преимущественно состояла из горожан по месту рождения, прежде всего, из жителей областных центров [11].
Констатируя данные изменения, следует признать, что в немалой степени возможность широкого рекрутирования компетентных специалистов из сельской местности в условиях экономического кризиса была существенно ограничена из-за отсутствия финансов на приобретение квартир. И хотя некоторая их часть все же попадала в органы государственной власти, в целом, начиная с начала 1990-х годов, доля выходцев из села в государственном аппарате сократилась к середине 90-х годов в 5 раз. Впрочем, как отмечала О. Крыштановская, это было характерно и для политической элиты середины 90-х годов [13, с. 59-60].
Наряду с очевидной консервацией контингента кадров госслужащих, сформировавшихся в условиях прежней системы, а также вымыванием из государственного аппарата выходцев из села, особенностью первой половины 1990-х годов явилось также существенное изменение структуры кадров по уровню и характеру их образования. При этом наметилась своего рода «гуманитаризация» образования кадров работников госаппарата. Если в 1993-1994 гг. более 2/3 управленческой элиты составляли люди с техническим и сельскохозяйственным образованием, то в 1995 году здесь каждый третий имел гуманитарное образование, каждый десятый - экономическое. В первую очередь, отмеченные перемены объясняются спецификой рыночной системы хозяйствования. Полагаем, что в ряде случаев они позволили улучшить работу некоторых министерств и ведомств, прежде всего, вновь созданных на волне рыночных преобразований.
Констатируя новые тенденции в развитии государственного аппарата, следует признать, что во второй половине 1990-х годов они получили свое закрепление. В то же время здесь отмечались и принципиально новые моменты. В частности, укажем, что в это время значительно более скромными темпами продолжался общий рост численности персонала органов государственной власти. На начало 1997 года она достигла лишь 1093 тыс. человек, или 1, 6 % занятого населения. В среднем на 1 тысячу человек приходилось 7 чиновников всех уровней и звеньев органов власти и управления [1]. На наш взгляд, динамика численности работников государственного аппарата во многом определялась объективными факторами. В частности, как признавало большинство российских ученых, если в перспективе сохранялся или даже расширялся «предмет государственного регулирования», особенно в сфере экономики, то аппарат государственных органов мог возрасти еще больше. В свою очередь, дальнейшая децентрализация государственного управления, передача функций от центра и к субъектам, также неизбежно влекла за собой увеличение численности аппарата. И напротив, при условии, если государство сокращало долю своей собственности, а также ограничивало сепаратные процессы в регионах, численность госслужащих могла обнаружить тенденцию к сокращению [7, с. 51].
Полагаем, однако, что исследователями не учитывался основной политический фактор, влиявший на изменение численности государственных служащих в стране, а именно, наличие соответствующей политической воли. В данной связи, мы исходим из того, что централизованно проводившийся в 1996-1999 гг. курс на ограничение роста федерального аппарата свидетельствовал именно об укреплении центральной власти, усилении ее стремления к наведению порядка в системе государственного управления. Это очевидно при обращении к статистике, показывающей, что к 1998 году несколько замедлились темпы роста численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. По некоторым данным, в 1999 году государственные служащие территориальных структур федеральных органов составляли 354, 9 тыс. человек (рост на 0, 6%), служащие органов исполнительной власти субъектов Федерации - 582, 2 тыс. человек (рост на 4, 4%). Вместе с тем данные цифры не представляются вполне бесспорными. По другим данным изменение численности работников федеральных органов в 1998-1999 гг. составило 8%, а в субъектах Федерации, напротив, сократилась [1]. Несмотря на противоречивые данные статистики, полагаем, что эффективность контроля над ситуацией в центре в это время была все же заметно выше. В данной связи особо оговорим, что целенаправленные попытки ограничения численности и даже сокращения госаппарата предпринимались в основном именно в федеральных структурах. Причем и здесь они дали только временный результат, и тенденция снижения численности аппарата, наметившаяся было в 1996-1998 гг., сменилась его новым ростом.