Можно уверенно утверждать, что расширение аппарата в Российской Федерации в немалой степени было обусловлено факторами субъективного характера: плохой проработкой задач, функций, неумением моделировать процессы и оптимизировать численность работников, отсутствием научно обоснованных норм управляемости и т.д. Этому способствовали также падение авторитета государственной службы и власти в целом, уход из государственной службы квалифицированных работников, деформация мотивации труда с точки зрения общенародного интереса. Одной из причин такого положения можно назвать и то, что в Российской Федерации не нашли правового закрепления необходимые гарантии для госслужащих. Особо выделим и такой важный и необходимый элемент стабильности государственной службы, как пожизненный найм, при действии которого государственный служащий мог быть уволен не по прихоти вышестоящего чиновника, а только по закону. Не меньшее значение для формирования новой модели государственной службы имело бы также установление более четкого порядка ее прохождения.
Оценивая работу по оптимизации государственного аппарата, укажем также на то, что несмотря на активизацию работы, направленной на совершенствование его структуры, численности и деятельности, в целом в рассматриваемый период проблемы оставались по сути прежними. В частности, весьма высокой оставалась динамичность кадровых процессов и прежде всего, текучесть кадров, обновляемость аппаратов, изменения кадровых пропорций (по возрасту, полу, уровню подготовленности, профилю образования и др.). При этом оптимизация профессионально-квалификационной структуры государственных служащих федеральных и региональных органов власти и управления, обеспечение их профессионально подготовленными работниками, имеющими достаточный опыт, а также мотивацию для государственной службы - шли медленно.
Особенно сложной, на наш взгляд, ситуация оставалась в органах исполнительной власти, на долю которых приходилось около 90% общей численности государственных служащих (законодательная власть составляла около 1%, а все остальное - это судебная власть и органы прокуратуры) [2]. В частности, обращаясь к такому показателю, как уровень и профиль профессионального образования, который является важным аспектом оценки кадрового потенциала государственных служащих, следует отметить, что ситуация здесь была принципиально неблагоприятной. Так, к примеру, учеными из РАГСа в 1996 году были изучены 44% личных дел государственных служащих федеральных министерств и ведомств, находившихся на главных и ведущих должностях, и 56% - на старших и младших должностях. При этом было установлено, что у значительной части госслужащих профиль образования не соответствовал занимаемой должности или соответствовал ей лишь частично. На главных и ведущих должностях таких работников было менее половины, на старших - несколько более половины, на младших - около половины среди исследованных государственных служащих [12, с. 11-12].
В качестве свидетельства положительных сдвигов в структуре профессиональной подготовки государственных служащих следует отметить существенное сокращение в нем к началу 1999 г. (до 14, 5% по сравнению с предыдущими периодами) доли лиц с техническим образованием, хотя по отдельным категориям и должностным группам она осталась довольно высокой и достигала порой 25%. Нужно выделить и тот факт, что произошло существенное повышение удельного веса специалистов в области гуманитарных и социально-экономических наук (по категории «Б» их доля превысила 60%, а по категории «В» достигла почти 40%) [12, с. 12].
В известной степени улучшились и возрастные пропорции в контингенте госслужащих. В целом распределение государственных служащих по возрастным группам к концу 1990-х годов оказалось следующим: 22, 8% - работники до 30 лет, 61, 8% - от 30 до 50 лет, 13, 5% - от 50 до 60 лет и лишь 1, 9% - старше 60 лет. Таким образом, работники самого продуктивного возраста составляли почти 85% от общего числа государственных служащих, что позволяет говорить о довольно успешном процессе обновления кадров во всех уровнях государственного управления. Даже на государственных должностях категории «А» 60% работников имели возраст от 30 до 50 лет, что, безусловно, может рассматриваться как положительная тенденция обновления кадрового состава государственных служащих самого высокого иерархического уровня.
Тем не менее, в целом ситуация была такова, что с точки зрения современных требований государственного управления органы власти Российской Федерации хронически нуждались в квалифицированных кадрах, особенно в юристах, специалистах в области государственного и муниципального управления [8, с. 34].
Нельзя также пройти мимо весьма примечательного факта. Спустя 5 лет после принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» 34% государственных служащих вообще не имели высшего образования. Среди «карьерных» служащих (категория «В») эта цифра достигала 37% (в том числе на высших должностях - 8%, главных - 9%, ведущих - 17%, старших - 32, 2 %) [9]. Таким образом, не было выполнено одно из основополагающих требований закона о том, чтобы на указанных должностях трудились исключительно специалисты с высшим образованием.
Между тем в условиях демократического обустройства российского общества перед служащими государственных органов вставали качественно новые, непростые задачи. Переход к рыночным отношениям, перемена форм собственности, политический плюрализм и многопартийность усложнили деятельность государственной службы и усилили требования к ее персоналу. В этой связи особую значимость приобрели проблемы всестороннего повышения эффективности деятельности госслужбы и квалификации ее работников. Соответственно, стержнем государственной политики в этой сфере должна была стать проблема формирования государственной службы нового типа и подготовки работников высшей квалификации.
Подводя итоги исследования, следует признать, что формирование государственной службы России в конце 1990-х годов по-прежнему предполагало решение многих проблем. При этом кадровая проблема, на наш взгляд, оставалась одной из самых приоритетных. Кадры - это лицо власти, это особый инструмент эффективного и последовательного осуществления внутренней и внешней политики государства.
Таким образом, изучение практики управления государственной службой позволяет сделать вывод о том, что в целом в рассматриваемый период доминировали кадровые процессы, характерные для переходных периодов неустойчивого состояния государства и общества, которые обуславливали их непредсказуемый, нелинейный характер, растущую роль случайных воздействий, субъективизм при формировании кадрового корпуса государственной службы, высокую сменяемость кадров, социальную незащищенность служащих, преобладание при приеме на государственную службу и ее прохождении политических подходов над деловыми, сильную зависимость течения кадровых процессов от воли должностных лиц государственных органов.
государственный управление преобразование
Литература
1. Текущий архив Совета Федерации ФС РФ.
2. Текущий архив Государственной Думы ФС РФ.
3. Административно-политическая элита региона. Социологический анализ / Под ред. В.Д. Игнатова, А.В. Понеделкова, А.С. Старостина. - Ростов-на-Дону, 1995.
4. Государственная служба // Под ред. В.И. Шкатулова. - М., 1999.
5. Желтов В.В., Клещевский Ю.Н. Социология политики: политическое господство. - Кемерово, 1996.
6. Информационный бюллетень центра социологического обеспечения подготовки государственных служащих. - М., 1996.
7. Современная государственная кадровая политика и эффективность управления. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1998.
8. Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социс. - 1999. - №2.
9. Состав работников органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации на 1 января 1999 года (Статистический бюллетень). - М.: Госкомстат России, 1999.
10. Жабрев А.А. Современный российский чиновник (наброски к социологическому портрету) //Социс. - 1996. - №8.
11. Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс. - 1996. - № 6.
12. Кадры государственной службы. «Социология власти». Информационно-аналитический бюллетень. - М., 1997. - №1.
13. Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. - 1995. - №1.