К вопросу о реализации законодательной инициативы
Фомичева Ольга Анатольевна
кандидат юридических наук
доцент, Орский гуманитарно-технологический институт (филиал) Оренбургского государственного университета
462401, Россия, Оренбургская область, г. Орск, пр. Мира, 1
Аннотация
Предметом исследования является механизм реализации законодательной инициативы. Автором исследуются проблемы в законотворческой деятельности по осуществлению законопроектирования как основания возникновения законодательного процесса в Государственной Думе и региональных законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье ставятся задачи определить элементы законотворчества на стадии разработки законодательной инициативы и механизмы их реализации. Методология юридической техники является составным компонентом реализации идеи законопроекта. В статье исследуются способы и механизмы юридической техники Использование общенаучных методов исследования анализа и синтеза позволили автору сделать вывод необходимости разграничения процедуры по законотворческой проработке законодательной инициативы на два взаимообуславливающих этапа. Отсутствие детализации механизма правового регулирования законотворческого процесса определяет элемент научной разработки данной тематики. Анализ теоретических и нормативно-правовых источников позволил определить проблемы по осуществлению механизма законотворчества в процессе разработки законодательной инициативы. Выявлены проблемы реализации данного вида идеи законотворчества и предложены пути разрешения. Так, например, решения Конституционного Суда Российской Федерации как идея и целеполагание к законотворчеству, являются первым этапом процесса законотворчества в стадии законодательной инициативе.
Ключевые слова: Конституционный Суд, Государственная Дума, цель законопроекта, техника, идея, законодательная инициатива, законотворчество, законопроект, законодатель, институт законотворчества
законопроектирование дума юридический техника
Abstract
The research subject is the mechanism of legislative initiative implementation. The author studies the problems of lawmaking as a basis for the legislative process in the State Duma and regional legislative bodies of the Russian Federation. The author formulates the following tasks: to identify the lawmaking elements on the stage of legislative initiative development and the mechanisms of their realization. The key component of a draft law idea implementation is the methodology of jurisprudence. The author studies the ways and mechanisms of legal instruments. The application of general scientific research methods helps the author to conclude about distinguishing the lawmaking procedure of legislative initiative into two interrelated stages. The research element of this issue is the absence of a detailed mechanism of legal regulation of law making. The analysis of theoretical and statutory sources allows defining the problems of implementation of a lawmaking mechanism in the process of legislative initiative development. The author outlines the problems of implementation of this type of a lawmaking idea and offers solutions. For example, the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation as an idea and lawmaking targeting are the first stage of the lawmaking process on the stage of legislative initiative.
Keywords: lawmaker, draft law, The Constitutional Court, the State Duma, mechanism, the purpose of a draft law, idea, legislative initiative, lawmaking, institution of lawmaking
Отсутствие детализации механизма правового регулирования законотворческого процесса вызывает необходимость научной разработки данной тематики. В мировой практике исследования законотворчества получают признание идеи по введению новой доктрины, которая предлагается к заимствованию для других социальных наук; предлагается введение новой отрасли (законотворчества) в системе права[7]. Становление института законотворчества в Российской Федерации начиналось с решения экономических, политических, социальных, этнических задач российского государства через институт законодательного регулирования общественных отношений. В развитие основ конституционно-правового регулирования института законотворчества рассматривался вопрос о необходимости гуманизации, социализации и политизации законодательства, научного и организационного обеспечения законотворческой деятельности[38, с.77].
На современном этапе развития института законотворчества теоретические исследования расширяют свои цели. Эффективность законотворческих процедур зависит от множества факторов. Первичным элементом в системе доктрины законотворчества следует считать институт законодательной инициативы. Законодательная инициатива дает начало законодательному процессу в парламенте. Без законодательной инициативы не может быть начала законодательного процесса, тогда как наличие законодательной инициативы не обязательно возбуждает законодательный процесс. От качества законодательной инициативы зависит результативность работы субъектов законотворчества. Исследование вопросов технологической разработки законопроектирования позволит устранить необходимость к проведению множественности экспертиз[4], позволит избежать возникающих ошибок в законодательной процедуре в процессе прохождения циклов рассмотрения законопроекта.
На этапе разработки законопроекта выявляются предпосылки к необходимости законодательного регулирования отношений, интересов граждан, юридических лиц, общественных организаций, религиозных сообществ и иных участников общественной жизни. Ведущую роль в векторном развитии законодательной инициативы является законотворческие установки органов государственной власти по реализации исходных положений государственной политики. Законотворческие инициативы генерируются в законодательные инициативы с последующей их реализацией в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в региональных законодательных органах государственной власти в установленном порядке.
Законодательной инициативе предшествует идея законопроекта: как начало законотворческого процесса, побуждающее разработку законопроекта с последующей реализацией законодательной инициативы через Государственную Думу субъектами такого права. Идея законопроекта должна быть апробирована и обоснована необходимостью ее реализации не иначе как через закон.
Законодательной инициативе всегда предшествует законотворческий процесс, который обусловлен двумя этапами. Первый этап законотворческого процесса предполагает выявление и осмысление первопричины, или условия возникновения предпосылок к необходимости ее реализации. Второй этап законотворческого процесса представляет собой процесс разработки законопроекта и принятия решения по реализации законотворческой инициативы. По итогам прохождения этих условных этапов законотворческий процесс стадии подготовки законотворческой инициативы завершается и переходит в законодательный процесс, проявляющийся в реализации законодательной инициативы - исполнение.
Условие возникновения законотворческой инициативы в научной сфере находит свое закрепление в качестве идеи законопроекта. Под идеей законопроекта понимают относительно самостоятельный прием законотворческой техники (технологии), представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия правовых норм высшей юридической силы[21, с.134]. Идея законопроекта является «функционирующим практическим элементом правотворческой деятельности… начальным юридическим фактом правотворческого процесса» [11, с.13].
Идея должна быть обоснованной, но предполагается, что она может быть ошибочной. При такой ситуации идея после обсуждения либо погибает[16, с.3], либо продолжает жить. При развитии ошибочной идеи законопроекта, проект закона может пройти все стадии законотворчества, даже промульгацию. Результатом ошибочной идеи может быть отсутствие практики применения закона, или слабая реализация закона[41; 44]. Перспективным видится исключение негативных последствий неплодотворных идей законопроектов посредством проведения внимательного подхода к процедуре обсуждения таких идей на этапе разработки законопроекта. В целях обеспечения жизнеспособности идеи предлагается уяснить цели законотворческой инициативы. В законотворческой инициативе сопоставимость целей должно совпадать с результатами предполагаемого законопроекта. На данном этапе разработки законотворческой инициативы необходимо осуществить проработку вариантного условия достижения результата. При этом условии проработки принятие законопроекта является единственным способом решения возникшей проблемы, и иные способы достижения целей невозможны. Цель законотворческой инициативы должна в полной мере совпадать со стратегической политикой Российского государства.
Условием возникновения законотворческой инициативы может быть целеполагание. По своему содержанию целеполагание означает указание на характер целей, которые призваны обеспечить тот или иной закон, а также направление и порядок достижения поставленных целей[42, с. 22]. Под целью понимается желаемое и необходимое состояние общественной системы, которое должно быть достигнуто[17, с. 12]. При таком подходе первоначально обосновываются цели, достигаемые в результате принятия закона.
В качестве законотворческой идеи как целеполагания можно рассматривать позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Следует согласиться, что судебная практика признается одним из составных компонентов, оказывающих влияние на организацию законотворчества[23, с. 18]. Судебная практика провозглашается и «основным инструментарием влияния на законодательство» [48], предлагается особый компонент документирования законотворческой процедуры с приложением анализа судебной практики по предмету законотворчества[48, 168]. Действительно, при осмыслении идеи законопроекта необходимо обеспечить обзор судебной практики. Конституционный Суд РФ является одним из органов судебной системы, оказывающим определенную долю воздействия на законотворческий процесс. Поэтому необходимо обратить на обзор судебных позиций Конституционного Суда при формировании законодательной инициативы.
До настоящего времени место решений Конституционного суда в системе источников права не определено. В силу статьи 10 Конституции РФ Конституционный Суд не вправе подменять законодателя[33]. Но намечается устойчивая тенденция к установлению решений Конституционного Суда в качестве источника права[39]. Поэтому механизм влияния решений Конституционного Суда на законотворческую деятельность в рамках рождения идеи законопроекта является слабо изученным. Конституционный Суд определяет пределы законодательной деятельности, поскольку он представляет собой своеобразную научно-исследовательскую лабораторию…, правовые позиции которого направлены с одной стороны, на конкретизацию сконцентрированного в конституционных нормах и институтах содержания, а с другой - на выявление конституционно-правового смысла норм текущего законодательства и, следовательно, на раскрытие воплощенных в соответствующих нормативных положениях конституционных ценностей и целей развития российского государства и общества[13, с. 15] ….
Юридическая сила решений Конституционного Суда имеет неоднозначные характеристики. Следует согласиться, что сила итоговых решений имеет превышающее закон юридическое значение[19]. Правовое предписание об обязательном исполнении решений Конституционного Суда[26] порождает суждение, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти должны признать определения Конституционного Суда в качестве источника права[43, с. 27].
Конституционный Суд как орган конституционного контроля приобретает роль вектора развития законотворческой деятельности, определяя следующие формы воздействия на процесс законотворчества:
- рекомендует законодателю предусмотреть гарантии и компенсации, в том числе гарантии предоставления жилья для граждан[36];
- указание на соблюдение принципов равенства при установлении общих и особенных условий приобретения права на пенсию[32];
- определение пределов прав законотворчества законодателя[34];
- предоставление свободы усмотрения[31];
- определение сроков законотворческой деятельности[35].
В своих решениях Конституционный Суд осуществляет толкование Конституции Российской Федерации. Такое толкование рассматривается как судебно-контрольная деятельность[47, с. 82], как правовые позиции[40, с. 26], и даже как законотворчество[24, с. 1104]. Законотворчество исключается из компетенции Конституционного Суда, суд не принимает законов. Но Конституционный Суд в своих решениях формирует цель законопроекта, или целеполагание.
Исходным пунктом начала законотворческой деятельности следует считать идею к разработке законопроекта, изложенной в решениях Конституционного Суда. Законотворческая идея тождественна законодательному предложению, которое определяется как форма ее реализации[8, с. 69]. Решения Конституционного Суда о необходимости изменения действующего законодательства становятся идеями законотворческих инициатив через институт целеполагания. Под целеполаганием понимают исходный пункт, своего рода старт правового регулирования[45, с. 27]. Но решения Конституционного Суда имеют императивный характер, поэтому разработка законотворческих инициатив в рамках решений Конституционного Суда для Государственной Думы приобретает форму императивного целеполагания к законотворческой деятельности. Конституционный Суд применяет теорию административного государственного управления в механизме осуществления законодательной инициативы. Объектом такого воздействия становится публичный орган, обязанный исполнить решение Конституционного Суда. Императивным исполнителем законотворческой идеи Конституционного Суда устанавливается Правительство Российской Федерации[26]. Функцию разработки законов в системе высшего исполнительного органа выполняет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Законотворческая идея, выраженная в форме решения Конституционного Суда как целеполагание, может реализоваться (исполниться) только при внесении законопроекта в Государственную Думу[28]. Конституционный Суд, равно как и другие субъекты, вправе использовать законодательную инициативу в порядке ст. 104 Конституции РФ, то есть самостоятельно обеспечить начало законотворческого процесса. На практике Конституционный Суд не использует этот механизм законотворчества, но активно использует императивный способ воздействия на начало законотворческого процесса через свои решения. Такие решения носят императивный характер, поэтому должны восприниматься парламентом.