Конституционный Суд нередко самостоятельно определяет в качестве исполнителя своих решений по поводу начала законотворческой инициативы законодателя, обращаясь к фразе «законодателю надлежит…». Проблема видится в сложности определения понимания «законодатель» которое не находит своего закрепление в качестве органа власти (или совокупности органов государственной власти). Конституция РФ определяет законодательный орган, но не содержит понятие «законодатель». В правовой науке под законодателями понимаются «законотворческие органы» [9, с. 9]; федеральный парламент и органы законодательной (представительной) государственной власти субъектов РФ[12, с. 56]; Конституционный Суд как «негативный законодатель» [25, с. 8]. Главным законодателем провозглашается народ Российской Федерации (институт референдума). Характеристика законодателя в понимании Государственной Думы следует из некоторых решений Конституционного Суда[37].
Характеристика законодателя как «творца» [18, с. 208] подразумевает именно законодательный орган, рассматривающий и принимающий закон. Так, по смыслу положений Конституционного Суда о целеполагании к законотворческой инициативе под законодателем понимается федеральный орган законодательной власти: Федеральное Собрание РФ. Следовательно, автором идеи законопроекта является Конституционный Суд, а разработчиком законопроекта предполагается законодательный орган власти. Но на решения Конституционного Суда о целеполагании к законотворчеству Федеральное Собрание не может надлежащим образом отреагировать, поскольку для реализации такой идеи необходимо обеспечить соблюдение механизма по осуществлению законодательной инициативы. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ ни федеральный парламент, ни Государственная Дума самостоятельно не наделены правом законодательной инициативы.
Положения ч.2 п.1 ст. 80 закона о Конституционном Суде во взаимосвязи со статьей 104 Конституции РФ о праве субъекта законодательной инициативы, приобретают функцию «обязанности» субъекта законодательной идеи. Такая обязанность наступает, если Правительство РФ не внесет соответствующий законопроект. Предполагается, что соисполнителем законотворческой идеи по смыслу ст. 104 Конституции может стать либо Совет Федерации, либо члены Совета Федерации, либо депутаты Государственной Думы (субъекты права законодательной инициативы в составе федерального органа законодательной власти).
Решение Конституционного Суда о законотворческой идее как целеполагание является формой реализации идеи законопроекта, которую нет необходимости обосновывать и прорабатывать. Конечным результатом является исполнение решения Конституционного Суда как эффективный механизм воздействия Конституционным Судом на законотворческие правоотношения в виде разработки законопроекта и документарного сопровождения. Возникает проблема по определению субъекта - разработчика законопроекта. Сложности возникают при определении содержания правоотношения по поводу реализации законотворческой идеи и целеполагания в решениях Конституционного Суда (вопрос по срокам, участию в рассмотрении законопроекта, праве отзыва законопроекта, и пр.).
Составным компонентом идеи законопроекта является ее практическая реализация в виде «…настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации…»[10, с. 84]. Следовательно, важным фактором к переходу от законотворческой идеи к законопроекту является нормотворческая техника. Под нормотворческой техникой понимается сбор правовой информации, ее концептуальное осмысление, разработка корректирующего законопроекта, подготовка сопроводительных документов для его рассмотрения и принятия парламентом[15, с. 21]. Правила юридической техники являются наиболее важным элементом в системе законотворчества. Следует согласиться с мнением, что составители законов должны исключать в законопроектах неоднозначности, расплывчатости, абсурдности[5]. Законотворческая деятельность должна быть направлена на принятие понятных и полезных законов. К сожалению, правила законодательной техники законодателем не формулируются, но имеют некоторую теоретическую проработку[22] и обеспечены методологическими рекомендациями[14].
Процедура разработки законопроекта по общему правилу возлагается на автора законопроекта. Составление законопроекта является творческой работой, или искусством[1, 2]. Существуют различные характеристики авторской работы законопроектов. Так, считается, что такую работу необходимо поручить только юристу[14, с. 7]. Теоретические доводы не находят своего правового подтверждения. В нормах российского права отсутствует механизм регламентации процесса разработки законопроектов. Кроме того, имеются доводы о том, что разработка законопроектов требует страноведческих познаний и умений ориентироваться в множественности наук[6].
Канадский опыт теоретических исследований по законотворческому проектированию указывают на необходимость наличия навыков филологических знаний у разработчика законопроекта[20]. Так, текст законопроекта при делении на статьи должен соответствовать требованиям «удобочитаемости», где фраза не должна превышать пятнадцати слов[3].
Требования к изложению законопроекта получают свое правовое закрепление на региональном уровне законотворчества, которые традиционно содержат правила по структурированию законопроекта, оформлению законопроекта по содержанию ссылок. Дополнительно устанавливаются методические рекомендации по соблюдению законотворческой техники на этапе разработки законотворческой инициативы: устанавливаются правила употребления сокращений, аббревиатур, необходимость употребления важных концепций, установление обобщенных понятий[29]; осуществление подготовки прилагаемых к законопроекту документов[27]; устанавливается последовательность изложения законопроекта, указывается порядок нумерации, указывается на расположение в тексте частей (преамбулы или приложений, структурных единиц законопроекта) [30].
Итак, механизм разработки законодательной инициативы достаточно сложен и состоит из двух этапов, где идея законопроекта переходим в механизм ее разработки в текстовой документ. Отмечается, что авторы законопроектов редко являются инициаторами законопроектов[46, с. 44]. Поэтому идея должна быть доступна автору законопроекта в усвоении и изложении. Механизм изложения законопроекта требует специальных навыков, тогда как идея законопроекта может зародиться у населения (российская общественная инициатива), в решениях Конституционного Суда (где законодателю «надлежит» устранить противоречия в праве), у авторов научных исследований. Такие субъекты не всегда способны разработать качественный законопроект в рамках требуемых правил юридической техники.
Библиография
1. Bowman, G.2006. The Art of Legislative Drafting // Amicus Curiae. № 64. March/April. P. 2--9.
2. Driedger, E. 1949. Legislative Drafting.
3. Driedger, E. 1982. A manual of instructions for legislative and legal writing . Ottawa.
4. Granstrцm, G., 2009. The Use of Experts in the LegislativeProcess - Using Swedish Law Reform in the Area of Domestic Violence as an Investigatory Example. Legisprudence, 3(3): 323-349.
5. Krabbe, V., 2010. The ethics of legislative drafting. Commonwealth Law Bulletin, 36 (1) : 11-24.
6. Noll, P.1973 Gesetzgebunglehre. Hamburg.
7. Xanthaki, H., 2013. Legislative drafting: a new sub-discipline of law is born Helen Xanthaki IALS Student Law Review. IALS Student Law Review. Publisher: University of London, 1 (1).
8. Абрамова, А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 65-72.
9. Авакьян, С.А. Общественный факторв в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С.8-13.
10. Баранов В.В. Юридическая техника: Курс лекций / Под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика. М.: ДГСК МВД России, 2012.-384с.
11. Баранов, В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление. // Журнал российского права. 2008. №2. С.9-17.
12. Безруков, А.В. Оптимизация взаимодействия законодателей при реализации законодательной инициативы парламентом субъекта РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 54-57.
13. Бондарь, Н.С. Стратегия российского конституционализма: от политических иллюзий к правовому реализму//Журнал российского права. 2015. № 11.С.5-18.
14. Васильева Т.А. Как написать закон.-М. «Юрайт» , 2012.-142с
15. Волкова, Н.С. и Хабриева, Т.Я. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. М., 2005. 175с.
16. Горелик, О. Курение в машине запретить! Эти и другие скандальные идеи обсудят депутаты // Известия. 2007, 9 окт. С.3-5.
17. Гулягина, А.Ю. Государственное управление: понятие и основные элементы. А.Ю.Гулягин // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. №7. С. 10-13.
18. Добров, А.С. Формирование права без законодателя (Очерки по теории источников права). Часть первая. Обычное право // Вестн. гражданского права. 2010. № 2. С.190-273.
19. Зорькин, В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ// Журнал российского права. 2004. № 12. С.3-9
20. Кабышев, С.В. Культура законотворчества в Канаде. //Юридическая техника . 2016. №10. С.136-142.
21. Кибак, И.А. Инновационная психотехнологическая модель законотворчества //Вестник ВЭГУ. 2012. № 3 (59), Май-Июнь. С. 132-136
22. Краснов, Ю.К. и Надвикова, В.В. и др.Юридическая техника: учебник. М.: Юстицинформ, 2014.-536 с.
23. Лазарев, В.В. и Фурсов, Д.А. Обоснование идеи имплементации судебных решений в законодательные акты // Журнал российского права. 2014. № 11. С. 5-21.
24. Нарутто, С.В. Место Конституционного Суда РФ в системе органов государственной власти // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6. С. 1096-1107.
25. Несмеянова, С.Э. О возможном влиянии Конституционного Суда РФ на законодателя // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 3. С.6-9.
26. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федер. конст. закон от 21.07.1994 года № 1-ФКЗ// СЗ РФ.1994.№ 13. Ст. 1447.
27. О методических правилах подготовки проектов законов города Москвы: Указ Мэра Москвы от 13 фев.2006 года № 11-УМ // Вестник Мэра и Правительства Москвы от 22 февраля 2006 года.
28. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ: пост. Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998г. №2134-II-ГД (с изм. от 18 дек.2015 года)// СЗ РФ. 1998. №7. Ст.801.
29. О Регламенте Законодательного собрания Ленинградской области: Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 23.04.2002 года № 186 // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2002. № 3 (71).
30. Об утверждении Правил подготовки проектов законов Республики Татарстан: Постановление Президиума ГС РТ от 23 июня 2005 года № 1383-III ГС // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. № 6. Ст. 701.
31. По делу о проверке конституционности п. 2 ч. 1 ст. 14 и п. 1 ч.1 ст. 15 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в связи с запросом Курчатовского городского суда Курской обл. и жалобами граждан А.В. Жестикова и П.У. Мягчило: пост. Конституционного Суда РФ от 10 нояб. 2009 года №17-П// СЗРФ.2009. № 48. Ст. 5866.
32. По делу о проверке конституционности положений подпунктов 10, 11 и 12 п.1 ст. 28, пп.1,2 ст.31 Федер. закона «О трудовых пенсиях в РФ» в связи с запросами Государственной Думы Астраханской обл., Верховного Суда Удмуртской Респ., Биробиджанского город. суда Еврейской автономной обл., Елецкого город. суда Липецкой обл., Левобережного, Октябрьского и Советского районных судов города Липецка, а также жалобами ряда граждан: пост. Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 года № 11-П// СЗ РФ.2004. № 24.Ст. 2476.
33. По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа: пост. Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 года № 9-П // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II).Ст. 3200
34. По делу о проверке конституционности положений пп. 2 и 14 ст. 15 Федер. закона «О статусе военнослужащих» и п. 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004-2010 годы, входящей в состав федер. целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан: пост. Конституционного Суда РФ от 5 апр. 2007 года № 5-П// СЗ РФ. 2007. № 15. Ст. 1820.
35. По делу о проверке конституционности положений статьи 159.4 УК РФ в связи с запросом Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа: пост. Конституционного Суда РФ от 11 дек. 2014 года № 32-П// СЗ РФ.2014. № 52. Ст. 7784
36. По делу о проверке конституционности положений ч.1 ст. 1 и ст. 2 Федер. закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой: пост. Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 года № 8-П// СЗ РФ. 2001. № 22. Ст. 2276.
37. По делу о проверке конституционности Пост. Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-III ГД «О внесении изменения в Пост. Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан: пост. Конституционного Суда РФ от 05 июля 2001года № 11-П// СЗ РФ.2001. № 29. Ст. 3059.
38. Поленина, С.В., 1996. Законотворчество в Российской Федерации. - М.: Изд-во ИГиП РАН: 77.-169с.
39. Поляков, С.Б. Судебный прецедент в России: форма права или произвола? // Lex russica. 2015. № 3. С. 28-42.
40. Полянский, В.В. Гармонизирующая функция Конституционного Суда РФ (конституционное содержание и перспективы реализации) // Юридический мир. 2013. №12. С. 21-27
41. Рачков, И.В. и Сорокина, А.А. Новое в правовом регулировании концессий в транспортном секторе // Закон. 2008. № 7. С. 68-82.
42. Селюков, А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. №6. С. 19-23.
43. Тарибо, Е.В. О влиянии актов конституционного правосудия на российскую правовую систему (на примере налогообложения) // Журн. конституционного правосудия. 2012. № 4. С. 25-30.
44. Терешко, Ю. Дарымова, Ю. Ударим по законам/ Ю. Терешко, Ю.Дарымова// ЭЖ-Юрист. 2009. № 33.С.2-3.