Санкт-Петербургский государственный университет
Комплекс мер антикоррупционной направленности в государственных и муниципальных учреждениях
А.А. Соловьев, А.Л. Хуршудян
г. Санкт-Петербург, Российская Федерация
Аннотация
В статье исследована проблематика противодействия коррупции в социальной сфере с учетом особенностей деятельности государственных и муниципальных учреждений, созданных для выполнения задач в области образования, науки, здравоохранения, культуры, спорта. Рассмотрены различные подходы к противодействию коррупции. Сделан вывод о том, что в настоящее время предел положительного влияния на динамику коррупционной преступности путем корректировки уголовно-правовых норм практически достигнут.
Повышение эффективности противостояния коррупционной преступности и коррупционному поведению почти полностью связано с регулятивными мерами, которые выражаются в выявлении и последующем устранении причин коррупции, а также в предупреждении коррупционного поведения. В статье классифицированы направления антикоррупционной работы в государственных и муниципальных учреждениях, проанализировано понятие «коррупционный риск» с учетом подходов, выдвигаемых в исследовательской литературе, выделены основные группы коррупционных рисков в государственных и муниципальных учреждениях, определены типичные (общие) и специфические коррупционные риски.
Предложена модель антикоррупционной деятельности в государственных и муниципальных учреждениях, предусматривающая реализацию комплекса мероприятий антикоррупционного характера, которые должны представлять собой логически выстроенную систему, где все элементы обусловливают друг друга.
Порядок функционирования соответствующей модели раскрыт применительно к образовательным организациям, эффективность модели продемонстрирована на примере проводимых Санкт-Петербургским государственным университетом мероприятий антикоррупционной направленности, неотъемлемой частью которых является реализация политики открытости и опубликование на сайте вуза материалов, касающихся образовательной и научной деятельности, проведения закупок товаров, работ и услуг.
Ключевые слова Противодействие коррупции; коррупционные риски; социальная сфера; государственные и муниципальные учреждения; образование; университет; комплекс мероприятий антикоррупционной направленности; открытость
Abstract
A complex of anti-corruption measures in state and municipal institutions
Aleksandr A. Soloviev, Aleksandr L. Khurshudyan. Saint Petersburg State University, Saint Petersburg, the Russian Federation
The authors examine the problem of counteracting corruption in the social sphere, specifically in the work of state and municipal institutions involved in education, research, healthcare, culture, sports.
They study different approaches to fighting corruption and conclude that at present we have practically reached the limits of influencing the dynamics of corruption crimes through changes in the criminal law norms.
Improvements in the effectiveness of counteracting crimes of corruption and corrupt actions are almost totally connected with regulatory measures manifested in the identification and elimination of the causes of corruption, as well as the prevention of corruption actions.
The paper presents a classification of the spheres of anti-corruption work in state and municipal institutions, analyzes the concept of «corruption risk» in view of the approaches described in research publications, singles out key groups of corruption risks in state and municipal institutions, determines typical (general) and specific corruption risks.
The authors present a model of anti-corruption actions in state and municipal institutions that includes the implementation of a complex of anti-corruption measures that should compose a logically built system where elements determine each other.
The functioning of the model in educational institutions is demonstrated on the example of anti-corruption measures carried out by Saint Petersburg State University; their integral part is the implementation of the transparency policy and the online publication of materials regarding educational and research work, tenders for products, work and services on the University website.
Keywords: Anti-corruption; corruption risks; social service; state and municipal institutions; education; university; complex of anticorruption measures; transparency
Проблематика противодействия коррупции и антикоррупционной работы в различных областях общественных отношений является ключевой в контексте обеспечения прав и свобод человека и гражданина, выступающих, согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации, высшей ценностью Конституция Российской Федерации [Электрон-ный ресурс] : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // СПС «КонстультантПлюс».. Коррупция, не позволяющая гражданам в должной мере реализовывать принадлежащие им права, особо остро проявляет себя в социальной сфере деятельности государства, которая наиболее близка гражданам, а ее надлежащее функционирование -- залог нормального существования и дальнейшего развития государства и общества.
Коррупционные проявления именно в социальной сфере наиболее болезненно воспринимаются гражданами, поскольку взаимодействие с государственными и муниципальными учреждениями по тем или иными вопросам представляет собой часть жизни каждого человека. В связи с этим конкретизация общей проблематики борьбы с коррупцией в отношении государственных и муниципальных учреждений, разработка механизмов противодействия коррупционным проявлениям в этих организациях с учетом их специфики чрезвычайно важны и значимы при реализации государственной антикоррупционной политики, имеющей, безусловно, социально ориентированный характер.
В соответствии со ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273- ФЗ противодействие коррупции осуществляется в том числе организациями, среди которых государственные и муниципальные учреждения независимо от их ведомственной принадлежности О противодействии коррукции Электронный ресурс] : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Там же. Необходимо отметить, что на работников государственных и муниципальных учреждений распространяются применяемые государством уголовно-правовые и административно-правовые средства противодействия коррупции, вместе с тем сами государственные и муниципальные учреждения используют в антикоррупционной работе регулятивные механизмы, которые направлены на создание в конкретном учреждении условий, исключающих возможность коррупционных проявлений.
Применительно к уголовно-правовым средствам противодействия коррупции следует указать, что в целях повышения эффективности соответствующей деятельности уголовное законодательство в последние годы претерпело существенные изменения:
-были установлены новые виды наказания (исчисляемый кратно размеру взятки штраф);
-в Уголовный кодекс Российской Федерации включены новые составы преступлений (мелкое взяточничество и мелкий коммерческий подкуп), что позволило в большей мере дифференцировать ответственность в зависимости от степени общественной опасности преступления;
-в Уголовный кодекс Российской Федерации включены новые составы (некоторые виды посредничества во взяточничестве), что позволило учесть рекомендации международно-правовых норм по криминализации отдельных видов коррупционного поведения;
-изменены конструкции отдельных составов коррупционных преступлений с целью устранения пробелов.
В настоящее время предел положительного влияния на динамику коррупционной преступности путем корректировки уголовноправовых норм практически достигнут. Повышение эффективности противостояния коррупционной преступности и коррупционному поведению почти полностью связано с регулятивными мерами, которые выражаются в выявлении и последующем устранении причин коррупции, а также в предупреждении коррупционного поведения.
Как отмечается в исследовательской литературе, коррупция в социальной сфере угрожает безопасности личности, общества и государства. В этой связи очевидно, что без решения обозначенной проблемы говорить о дальнейшем социально-экономическом развитии государства практически не представляется возможным. На противодействие коррупции в социальной сфере направлены все имеющиеся правовые средства, однако центральное место среди них занимают именно административно-правовые. Обусловлено это тем, что значительная часть отношений в социальной сфере регламентируется нормами административного права, кроме того, социально-культурные организации имеют административно-правовой статус, в связи с чем являются участниками целого ряда административных правоотношений.
В социальной сфере гражданам предоставляется достаточно большое количество государственных услуг, поэтому необходим комплекс административных регламентов, обеспечивающих режим взаимоотношений соответствующих социальных учреждений и организаций с гражданами и юридическими лицами. Все это говорит о значительной роли административно-правовых средств в деле обеспечения безопасности социальной сферы от коррупции [1].
В государственных и муниципальных учреждениях локальное нормативное регулирование и дальнейшее применение положений, закрепленных в актах организации, играют ключевую роль в противодействии коррупции. Именно использование регулятивных средств такого противодействия позволяет проводить целенаправленную работу, являющуюся одним из ключевых аспектов деятельности государственных и муниципальных учреждений независимо от их ведомственной принадлежности. Эффективная антикоррупционная работа необходима для обеспечения нормального и качественного функционирования государственного или муниципального учреждения в рамках отношений как с гражданами -- получателями тех или иных услуг, так и с работниками.
Антикоррупционная работа в государственных и муниципальных учреждениях строится по нескольким направлениям:
-антикоррупционное просвещение в целях формирования нетерпимости к коррупционному поведению, проведение соответствующей информационной политики, привитие навыков противодействия коррупционным проявлениям;
-реализация внутренней и внешней контрольно-надзорной деятельности как самостоятельного вида административно-управленческой деятельности. Контрольно-надзорные мероприятия могут осуществляться в отношении соблюдения запретов и ограничений, обязанности сообщения сведений об имуществе, доходах, обязательствах имущественного характера, установленной при замещении руководящих должностей;
- ведение административно-управленческой деятельности, заключающейся в реализации комплекса мероприятий антикоррупционной направленности с целью противодействия типичным (общим) и специфическим коррупционным рискам.
Антикоррупционное просвещение тесно связано с правовой социализацией, рассматриваемой как процесс развития и воспитания личности, в ходе которого формируются правовые ценностные ориентации, обеспечивающие позитивно ответственное отношение человека к своему поведению в обществе [2], и направлено на формирование антикоррупционного правосознания. Как отмечается исследователями, антикоррупционное правосознание -- вид правосознания, который формируется в процессе функционирования и развития современного общества у отдельных индивидов, социальных и профессиональных групп, гражданского общества и государства в целом под воздействием необходимости преодоления коррупционных явлений в обществе, предметно направлен на борьбу с этим социальным явлением правовыми средствами и методами.
Антикоррупционное правосознание обладает общими признаками, присущими правосознанию в целом, а именно: уважительное отношение индивида к своему праву и праву других, закону, правовым учреждениям; наличие у субъекта высоких этических стандартов (в первую очередь честности), а также специфическими признаками, отличающими его от других предметных видов правосознания: четкое понимание сущности коррупции, нетерпимое к ней отношение, стремление к противодействию ей, знание правовых механизмов противодействия коррупционным проявлениям и государственной антикоррупционной политики [3].
Антикоррупционное просвещение -- значимое направление в работе государственных и муниципальных учреждений, предполагающее активное вовлечение работников учреждения в обсуждение вопросов о коррупционных проявлениях для формирования нетерпимости к коррупционному поведению, их обучение по дополнительным образовательным программам, специально разработанным в целях формирования и развития у слушателей антикоррупционного правосознания и предусматривающим исследование и практический разбор различных аспектов противодействия коррупции со стороны работников учреждения, в том числе с учетом специфики его деятельности. По сути, речь идет об очень важной части антикоррупционной профилактики, от реализации которой во многом зависит успешность противодействия девиантной социализации как форме криминализации общества [4]. В этой связи следует особо отметить положительный опыт Санкт- Петербургского государственного университета, который не только включает в образовательные программы вопросы обеспечения грамотности в различных областях общественных отношений, но и привлекает студентов и преподавателей к проведению открытых уроков и других специальных мероприятий для школьников Санкт-Петербурга.
Внешний контроль и надзор как составляющие административно-управленческой деятельности, направленной на противодействие коррупции, могут осуществляться в форме проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими должности руководителей и иные руководящие должности в государственных и муниципальных учреждениях. В отношении руководителей федеральных государственных учреждений такая проверка осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 марта 2013 г. № 2074, в отношении лиц, занимающих в данных учреждениях другие руководящие должности, -- в соответствии с нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Применительно к данной ситуации остается нерешенной значительная проблема: с одной стороны, большинство бюджетных учреждений в качестве организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти, обязаны осуществлять внутренний контроль за доходами, расходами и имуществом всех своих работников, наделенных финансово-хозяйственными полномочиями (см. постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. № 568), а с другой -- для таких организаций законодательством не предусмотрены никакие специальные организационно-правовые механизмы по проверке представляемых работниками сведений.