Внутренняя контрольно-надзорная деятельность предполагает создание в самом учреждении специальных органов, наделенных полномочиями по осуществлению соответствующих проверок и, кроме того, в целом по соблюдению локальных нормативных актов учреждения, содержащих положения, направленные на противодействие коррупции.
Деятельность государства по предупреждению и профилактике коррупционных правонарушений, как правило, направлена на борьбу с так называемыми коррупционными рисками. К сожалению, определение данного понятия и в литературе, и в нормативных документах, и в практике деятельности международных организаций до настоящего времени не устоялось и порой у разных авторов значительно различается. Так, в зарубежной традиции данное понятие рассматривается как частный случай экономического риска, т.е. как вероятность причинения ущерба законным экономическим интересам предпринимателей (включая и уменьшение нормальной величины прибыли от осуществления предпринимательской деятельности) в результате коррупционных проявлений со стороны государственных органов и должностных лиц Также см. об этом материалы по вопросу приме нения Конвенции ООН против коррупции 2009 г., опу-бликованные на сайте Управления ООН по наркотикам и преступности (URL: http://www.unodc.org/unodc/ru/ corruption/index.html). [5, р. 282; 6, р. 3]. Аналогичный подход подробно изложен также и в монографии Ю.В. Трунцев- ского и О.Г. Карповича «Оценка коррупционных рисков компании» [7, с. 128-132]. Данный подход является совершенно обоснованным и применимым в случае, когда проблема коррупции рассматривается с точки зрения оценки последствий коррупционных нарушений, однако для государственной административной политики и судебного правоприменения, т.е. для взгляда на проблему коррупции изнутри управленческой системы в целях предупреждения и профилактики, а также пресечения коррупционных нарушений, данное толкование представляется непригодным.
В российском федеральном законодательстве определения данного понятия не существует, хотя в отдельных региональных документах или документах рекомендательного характера можно обнаружить некоторые варианты. Например, официальный подход к определению понятия «коррупционные риски» изложен в подготовленных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации методических рекомендациях по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций: «Оценка коррупционных рисков заключается в выявлении условий и обстоятельств (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными (трудовыми) обязанностями в целях получения как для должностных лиц, так и для третьих лиц выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав вопреки законным интересам общества и государства» (п. 10) Об утверждении Правил проверки достовер-ности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, пред-ставляемых гражданами, претендующими на заме-щение должностей руководителей федеральных госу-дарственных учреждений, и лицами, замещающими эти должности [Электронный ресурс] : постановление Правительства РФ от 13 марта 2013 г. № 207 // СПС «КонсультантПлюс. Более общую трактовку данного понятия можно найти, например, в статье О.В. Казаченковой, которая рассматривает коррупционные риски как явления и обстоятельства, при возникновении которых создается ситуация возможного проявления коррупции и которые напрямую связаны с исполнением функций органов государственной власти [8, с. 112].
Недостатком этих определений выступает отсутствие признаков, позволяющих отличить объективно заданные (включая объективно существующие особенности личности конкретного должностного лица) от искусственно созданных (например, в целях принуждения к даче взятки или в целях облегчения совершения коррупционных правонарушений) самим коррупционером условий. В связи с этим понятие «риск» смешивается с понятием «способ совершения правонарушения», как это происходит, к примеру, в работах А.А. Чадаевой [9, с. 149] и
Е.В. Порезановой, по мнению которой «коррупционные риски могут быть инициируемы правительственными чиновниками, мошенническими действиями партнеров или сотрудников компаний» [10, с. 364]. Большинство авторов, которые применяют данный подход к проблеме, вообще не придают значения криминологической ха - рактеристике обстоятельств, облегчающих совершение коррупционных преступлений [11, с. 124; 12, с. 232], даже в тех редких случаях, когда обращают внимание на двойственный генезис указанных обстоятельств. Так, по мнению А.М. Хлуса, «коррупционный риск -- это объективно сложившаяся либо субъективно созданная ситуация, которая может потенциально привести либо реально приводит к совершению коррупционного правонарушения» [13, с. 76], что удивительно, поскольку для уголовно-правовой оценки коррупционных преступлений несомненно решающее значение имеет отличие специально созданных субъектом преступления обстоятельств от тех, которые возникли независимо от воли субъекта, поскольку, даже если преступление не было совершено, целенаправленное создание подобных обстоятельств может квалифицироваться как покушение на совершение коррупционного преступления (если оно не было доведено до конца по независящим от преступника причинам). Более того, понятие «риск» всегда имеет вероятностное измерение, включает в себя элемент неопределенности, который для заранее спланированного и подготовленного преступления сущностного значения не имеет. Наконец, при оценке тех или иных обстоятельств в качестве коррупционного риска следует учитывать позицию Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой «заведомое создание условий, при которых лицо вынуждено передать указанные предметы с целью предотвращения вредных последствий для своих правоохраняемых интересов (например, умышленное нарушение установленных законом сроков рассмотрения обращений граждан)» следует рассматривать как один из способов вымогательства взятки О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях [Электрон-ный ресурс] : постановление Пленума Верхов. Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24. П. 18 // СПС «КонсультантПлюс»..
С учетом изложенного (сочетание объективного характера обстоятельств и вероятностного характера угрозы совершения коррупционного правонарушения) наиболее приемлемым (хотя и не идеальным в силу отсутствия четко расставленных соответствующих акцентов), полагаем, следует признать определение понятия «коррупционный риск», представленное в публикации А.М. Клима: «Коррупционные риски -- это содержащиеся в системе управления (вне зависимости от формы собственности) потенциальные возможности для действий или бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной или иной выгоды при выполнении ими своих должностных полномочий и наступления неблагоприятных последствий, вызванных коррупционными правонарушениями» [14, с. 8-9]. Нам же представляется, что наиболее точным и лаконичным будет определить понятие «коррупционные риски» применительно к системе государственного и муниципального управления (включая и систему управления в образовательных организациях, выполняющих государственные функции) В случае когда внешне похожие на коррупцию действия причиняют ущерб не государственной, а част-ной системе управления, следует говорить, например, не о взятке (как форме коррупции), а о коммерческом подкупе. как «обстоятельства, способствующие совершению коррупционных правонарушений»Термин «обстоятельства» используется здесь в значении, применяемом в ч. 4 ст. 29, ч. 2 ст. 73 и ч. 2 ст. 158 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.. Необходимо отметить, что в государственных и муниципальных учреждениях реализация комплекса мер антикоррупционной направленности обычно предваряется выявлением коррупционных рисков О проведении федеральными государственны-ми органами оценки коррупционных рисков [Элек-тронный ресурс] : письмо М-ва труда и соц. защиты РФ от 25 дек. 2014 г. № 18-0/10/В-8980 // СПС «Кон- сультантПлюс»., существующих в их деятельности. По характеру отношений, на которые влияют коррупционные риски применительно к государственным и муниципальным учреждениям, можно выделить следующие основные группы:
1. Риски, влияющие на управленческие отношения с участием третьих лиц, т.е. возникающие при предоставлении услуг гражданам. В этом случае коррупционные отношения могут противоправно влиять на следующие свойства оказываемых услуг: объем предоставляемых услуг; период для предоставления услуг; очередность граждан при предоставлении услуг; платность/бесплатность услуг.
2. Риски, влияющие на управленческие отношения «учреждение -- работник». В этом случае коррупционные отношения могут противоправно влиять на следующее: распределение премиального фонда; предоставление форм материальной поддержки; предоставление поощрений нематериального характера.
Перечисленные сферы проявления (влияния) коррупции типичны (общие) для государственных и муниципальных учреждений независимо от их ведомственной принадлежности. Вместе с тем в зависимости от профиля учреждения коррупционные риски конкретизируются, получают привязку к тем или иным направлениям деятельности учреждения. Для эффективной антикоррупционной работы целесообразно выявлять коррупционные риски в различных видах государственных и муниципальных учреждений (образования, здравоохранения, науки, культуры и др.). При этом модель антикоррупционных мероприятий строится на основе противодействия типичным (общим) коррупционным рискам, конкретизируясь в зависимости от профиля деятельности государственного или муниципального учреждения. Следовательно, эффективная антикоррупционная работа требует понимания как типичных (общих) коррупционных рисков, так и специфических, которые можно вывести из коррупционных рисков первого типа на основе анализа особенностей государственного или муниципального учреждения с точки зрения его вида.
Модель антикоррупционной деятельности можно проиллюстрировать на примере государственных и муниципальных образовательных учреждений. Как подчеркивается в юридической литературе, сфера образования остается одной из наиболее коррупциогенных. Имеются многочисленные трудности, препятствующие успешной реализации мероприятий по противодействию коррупции, обусловленные, в частности, наличием взаимных корыстных интересов у обучающихся и представителей образовательных организаций и, как следствие, нежеланием изменять сложившуюся ситуацию; недостаточной эффективностью государственного и общественного контроля, а также механизмов самоконтроля; несовершенством имеющихся мер защиты лиц, заявивших о фактах коррупции, и др. [15]. коррупция подкуп взяточничество социальный
Особая опасность распространения коррупции в сфере образования вызвана вовлеченностью значительного количества лиц в коррупционные связи, системным характером этого вида коррупции. Негативным последствием ее распространения является снижение интеллектуального потенциала страны, ухудшение качества образования, что, в свою очередь, приводит к существенным проблемам на пути инновационного развития государства, создает угрозу жизни и здоровью населения со стороны неквалифицированных специалистов [16]. Следует отметить, что механизм противодействия коррупции в сфере образования, который учитывал бы специфические коррупционные риски в работе образовательных организаций, в настоящее время на уровне федерального законодательства не раскрыт.
Тем не менее на уровне рекомендательных документов федеральных органов исполнительной власти соответствующие проблемы затрагиваются. Например, этому вопросу посвящено письмо Министерства образования и науки Российской Федерации «О направлении методических рекомендаций по противодействию коррупции» от 6 августа 2013 г. № 12-925. В данном письме Минобрнауки России в целях оказания консультативной и методической помощи подведомственным организациям направляет разработанные Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации методические рекомендации:
-по организации работы по предупреждению коррупции, разработанные с учетом разъяснений по применению Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции;
-проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций;
-осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки10.
Указанные методические рекомендации носят общий характер и могут рассматриваться в качестве направленных на противодействие общим коррупционным рискам. Одновременно специфические коррупционные риски, сопутствующие деятельности в сфере образования и работе образовательных организаций, методическими рекомендациями, по сути, не затронуты, рекомендации же по оценке коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, и вовсе ориентированы на работу федеральных органов государственной власти, государственных корпораций и государственных компаний, но не государственных и муниципальных учреждений.
Таким образом, справедливо указать, что и на уровне федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, фактически отсутствует нормативно-правовой акт, определяющий механизм противодействия коррупции в государственных и муниципальных образовательных учреждениях с учетом специфики коррупционных рисков, выявляемых в работе подобных организаций. Таким актом не может считаться и План противодействия коррупции Министерства науки и высшего образования Российской Федерации на 2018-2020 годы Об утверждении Плана противодействия кор-рупции Министерства науки и высшего образования Российской Федерации на 2018-2020 годы [Электрон-ный ресурс] : приказ М-ва науки и высшего образова-ния РФ от 30 авг. 2018 г. № 675 // СПС «Консультант- Плюс»., и План противодействия коррупции Министерства просвещения Российской Федерации на 2018-2020 годы Об утверждении Плана противодействия корруп-ции Министерства просвещения Российской Федера-ции на 2018-2020 годы [Электронный ресурс] : приказ М-ва просвещения РФ от 29 авг. 2018 г. № 8 // Там же., так как они не касаются функционирования и антикоррупционной работы государственных и муниципальных образовательных учреждений.