Концепция модернизации уголовно-исполнительной системы как доктринальный политико-правовой акт
В.А. Уткин
Аннотации
Рассматривается концепция модернизации уголовно-исполнительной системы как доктриальный политико-правовой акт.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная политика; уголовно-исполнительная система; доктринальные правовые акты.
THE PENITENTIARY SYSTEM MODERNIZATION CONCEPT AS A DOCTRINAL POLITICAL AND LEGAL ACT
Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta - Tomsk State University Journal, 2018, 431, 210-214.
DOI: 10.17223/15617793/431/29
Vladimir A. Utkin, Tomsk State University (Tomsk, Russian Federation); Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia (Moscow, Russian Federation).
Keywords: penal policy; penitentiary system; doctrinal legal acts.
In recent years official acts of the atypical legal nature (foundations, concepts, strategies, programs, doctrines etc.) have increasingly become the subject of discussions for lawyers. With the advent of Federal Law No. 172-FZ of June 28, 2014 the category
"documents of strategic planning" was brought both into legal science and practice. However, the status of such acts and the bodies which are authorized to pass them, requirements to their content and structure as well as their legal value were not accurately defined. Unresolved questions of the general theory of law result in a number of problems in the concrete fields of political and legal practice, and the activity of the penitentiary system of the Federal Penitentiary Service of the Russian Federation is not an exception. In 2020 the operation of the Concept of the Development of the Penitentiary System in the Russian Federation adopted by the Government of Russia in 2010 will be terminated. Practical work on the preparation of materials for a new Concept has already been started within the framework of the Federal Service. However, from a scientific perspective there is no due clarity about the subject of the new doctrinal political and legal act, about its main objectives, the decision-making level, structure, content and the mechanism of implementation. The author resolves the above mentioned issues and invites to an extensive public discussion on the subject which since Gulag has been very significant and even painful for our society. Using a wide range of sources of both general and special character (specifically in their historical aspect) and penal practice, he expresses and argues a number of judgments pertaining to the new doctrinal political and legal document in the sphere of criminal penalties enforcement in perspective till 2030. According to the author, the future document should be called "The Concept of Modernization of the Penitentiary System" and include only the most important, basic regulations about the purposes, tasks and directions of reforming the system of institutions and bodies involved in the enforcement of penalties. This does not exclude but involves the adoption of a "road map" for the implementation of the Concept. There is no need to mix the questions of penal (and much less - criminal) policy with the questions of the penitentiary system. The latter is the implementation tool for penal policy and not vice versa. Therefore, the aspiration to include separate sections about criminal and penal policy into the Concept of Modernization of the Penitentiary System proves to be unfair. A new Federal Law on the penitentiary system (the current law has become outdated since 1993) should lie at the heart of its modernization. Particular attention should be given to the principles of the new Concept. They do not coincide with the principles of penal legislation established in the law, though they should not contradict them.
В последние годы в политико-правовой области появилось значительное число официальных актов нетипичной правовой природы, непосредственно не порождающих конкретных юридических последствий (основы, концепции, стратегии, программы, доктрины, основные направления и т.п.) [1-4]. Помимо утвержденных Президентом, существуют также принятые Правительством России [5-7], отраслевыми органами управления [8-10], иными органами, в том числе - с совещательным статусом [11]. Федеральный закон РФ от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ
"О стратегическом планировании в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) [12] выделяет такую категорию, как "документы стратегического планирования" (п. 10 ст. 3), хотя их исчерпывающего перечня не содержит. В то же время ряд юристов не без оснований полагают, что введенное законодателем понятие "документ стратегического планирования" не только не разрешило проблему правовой природы нетипичных политико-правовых (доктринальных) актов, но в известной степени усугубило ее, поставив вопрос о соотношении понятий "доктринальный правовой акт" и "документ стратегического планирования" [13. С. 20].
Аналогичные документы в сфере исполнения уголовных наказаний также именовались неодинаково и принимались различными органами. Разработанный в МВД СССР в 1989 г. проект именовался "Основные направления социальной переориентации исправительно-трудовой системы" [14] и был утвержден решением коллегии 16 июля 1990 г. как "Концепция реформы уголовно-исполнительной системы" [15]. Тогда же проф. А.И. Зубковым был инициирован альтернативный проект, именовавшийся "Концепцией перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе" [16].
Отдельные положения этих разработок впоследствии были учтены в Законе РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" [17], и главным образом - при кодификации уголовноисполнительного законодательства. Еще до принятия УИК РФ Президентом РФ 13 января 1996 г. была "одобрена" Концепция реорганизации уголовно исполнительной системы МВД России на период до 2005 г. [18]. Действующий аналогичный документ именуется Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации и утвержден распоряжением Правительства РФ № 1772-р от 14 октября 2010 г.1 (в ред. распоряжений № 874-р от 31.05.2012 и № 1877-р от 23.09.2015 г.)2. Кроме того, нельзя не упомянуть и утвержденную распоряжением Правительства РФ № 2808-р от 23.12.2006 г. Концепцию федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2017-2025 гг.)"3, структура и содержание которой отвечают требованиям упомянутого выше Закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации".
Наименование подобного рода актов 4 предполагает наличие в них прежде всего положений принципиального, в том числе инновационного характера, отличных от традиционных направлений текущего развития, обычно определяемых стандартными формулировками типа "усилить", "расширить", "углубить", "улучшить", "активизировать", "обеспечить" и т.д. Иными словами, подлинно "концептуальный" подход должен предполагать в перспективе обретение системой нового целостного качества, не сводимого к простой совокупности частных (хотя и необходимых) улучшений. Из упомянутых выше Концепций этому требованию в наибольшей степени отвечала Концепция 1990 г. Среди примерно 100 ее положений около половины носили ярко выраженный инновационный характер. В их числе наиболее интересны следующие:
- разграничение компетенции общесоюзных (федеральных) и республиканских органов управления уголовно-исполнительной системы (УИС) в направлении ее децентрализации;
- выделение в перспективе системы исполнения наказаний в самостоятельное государственное ведомство;
- переход к государственно-общественному управлению УИС как специфическим социальным комплексом;
- устранение разделения исправительных колоний по видам режима с сохранением дифференцированного содержания осужденных различной общественной опасности; распределение осужденных внутри вида учреждения не судом, а органами, исполняющими наказания;
- организация в каждом регионе необходимого числа учреждений для содержания основной части осужденных, в особенности - женщин и несовершеннолетних;
- поэтапное преобразование воспитательно-трудовых колоний для несовершеннолетних в воспитательно-трудовые центры;
- предоставление администрации учреждений права приостанавливать прием осужденных в случаях несоблюдения принятых законом стандартов;
- формирование при учреждениях, исполняющих наказания, общественных комиссий содействия и контроля;
- отмена запретов и ограничений, не имеющих существенного значения в обеспечении режима отбывания наказания;
- расширение организационно-правовых основ самоуправления осужденных в решении бытовых, производственных вопросов, организации досуга, проведения спортивно-оздоровительных мероприятий;
- вывод следственных изоляторов и исправительных учреждений из центральной части крупных городов;
- введение в качестве основного документа в отношении каждого осужденного индивидуальной программы режимного и психологического воздействия;
- обеспечение материальной и моральной заинтересованности осужденных в результатах их труда, снятие избыточных ограничений в применении к осужденным трудового законодательства;
- приближение технической оснащенности производства исправительно-трудовых учреждений к уровню аналогичных предприятий отраслевых министерств и ведомств;
- наделение местных Советов народных депутатов правом определения квот на предприятиях для трудоустройства освобожденных их мест лишения свободы.
Реализация этих и иных положений, без сомнения, придала бы отечественной уголовно-исполнительной системе новый облик. Но история, как известно, не знает сослагательного наклонения. Распад Союза ССР, коренная ломка сложившегося социально-экономического уклада, развал в экономике и кризис в политике не только воспрепятствовали реализации большинства из содержавшихся в Концепции 1990 г. положений, но и поставили уголовно-исполнительную систему на грань выживания. В преодолении этих последствий важнейшую роль сыграл Закон РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", действующий (с поправками) и ныне 5.
Концепция реорганизации УИС 1996 г. была несравненно более скромной в части принципиальных и инновационных подходов, определяя приоритетным направлением реформирования УИС "приведение законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Среди наиболее значимых ее положений можно, пожалуй, выделить лишь два. Это во-первых, предполагавшиеся к 2005 г. децентрализация и переход на смешанный тип управления органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания: централизованный и территориальный (но лишь при условии стабилизации социально-экономической ситуации в стране, развития регионального законодательства и при благоприятном ходе развития государства) [18. С. 509]. Во-вторых, создание в каждом регионе (субъекте) Российской Федерации системы учреждений, исполняющих наказания, обеспечивающей исполнение лишения свободы в отношении основной части осужденных по месту жительства или совершения преступления. Иные положения были лишены какой- либо "концептуальности". уголовный исполнительный правовой
При ряде достоинств действующей Концепции 2010 г. ее "концептуальное" значение в момент принятия, по сути, исчерпывалось двумя (причем весьма спорными) моментами:
- разделением осужденных на "способных" и "неспособных" к ресоциализации (т. е. к исправлению);
- вектором всеобщей "тюрьмизации", средства на которую предполагалось изыскать из внутренних резервов УИС.
Уже в момент принятия указанные положения подвергались резкой критике. В итоге Концепция 2010 г. дважды корректировалась, а в ее редакции от 23 сентября 2015 г. оба этих "концептуальных" тезиса были исключены. Одновременно данный документ был частично изменен и дополнен рядом положений (прежде всего в сфере защиты прав и законных интересов осужденных, в области их труда).
Каждое из них значимо, и все они в совокупности сделали Концепцию 2010 г. более реалистичной. Однако нельзя не признать, что в итоге она в значительной степени утратила "концептуальный" характер, превратившись в совокупность важных, но частных "улучшений", в преобладающей их части инициированных самим ведомством (ФСИН России, его структурными подразделениями и территориальными органами).
Ныне, когда до истечения срока действия Концепции 2010 г. осталось два года, наступало время не только подвести итоги ее реализации, но и приступить к подготовке аналогичного программного документа на следующее десятилетие. При этом принципиально важно, чтобы его разработка не заслоняла непредвзятого анализа достигнутого.
Как действующая, так и будущая Концепции развития УИС представляют собой доктринальные политико-правовые акты, но не являются документами стратегического планирования в смысле ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Как отмечалось, понятие доктринальных правовых актов шире термина "документы стратегического планирования". Последние перечислены в ст. 11 названного Закона. Среди них не упомянуты концепции, доктрины, основы государственной политики, принципы и т. д., действующие в различных социальных сферах. Документами стратегического планирования в смысле Закона № 172-ФЗ применительно к деятельности УИС являются федеральные целевые программы, в том числе действующая ныне ФЦП "Развитие уголовно-исполнительной системы (20182026 гг.), утвержденная постановлением Правительства России № 420 от 06.04.2018 г. Разрабатываемая Концепция, в отличие от ФЦП, - это прежде всего политико-правовой документ, определяющий основные векторы, своего рода идеологию развития и реформирования уголовно-исполнительной системы.
Основополагающим в определении предмета будущей Концепции является понятие "уголовноисполнительная система" в том значении, которое вкладывает в него ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (с последующими изменениями и дополнениями), что, конечно, в дальнейшем не исключает, а предполагает его совершенствование. Такой подход позволяет отграничить концептуальные проблемы развития УИС от связанных с ними, но все же более широких (в данном контексте) вопросов уголовно-исполнительной и тем более - уголовной политики государства.
Уголовно-исполнительная система - важнейшее (но не единственное) средство реализации уголовноисполнительной и, в конечном счете, уголовной политики. Но не наоборот. Поэтому в будущей Концепции не должен находиться как самостоятельный раздел "Уголовная и уголовно-исполнительная политика". Согласно закону (ст. 604, 82 УИК РФ и др.), функции выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере исполнения уголовных наказаний возлагаются на соответствующий "федеральный орган исполнительной власти". В данном случае это Министерство юстиции России. Следовательно, теоретически возможна разработка под эгидой Минюста (хотя и с непременным вневедомственным, межведомственным и общественным участием) Концепции уголовно-исполнительной политики. Но это будет уже иной документ, составную часть которого должен образовать раздел "Развитие уголовно-исполнительной системы". К тому же Концепция уголовно-исполнительной политики, которая, по нашему мнению, согласно п. 3 ст. 80 Конституции РФ, должна утверждаться Президентом России, возможна лишь в тесной "увязке" с аналогичным доктринально-правовым актом - Концепцией уголовной политики. Но, как известно, до появления общепризнанного варианта последней еще очень далеко.