В сфере социального контроля за общественно опасным поведением правоохранительные органы государства выполняют специализированные факультативные функции: они привлекаются и активизируются в определенных случаях. Поэтому в концептуальном плане представляется полезным различать виды контроля за общественно опасным поведением. По субъекту естественным образом выделяются как государственно-правовой, социально-правовой, коммунально-правовой, корпоративно-правовой, семейно-правовой и иные виды правового контроля. Кроме того, различают контроль неформальный и контроль формальный, осуществляемый правоохранительными органами и специальными службами как государства, так и корпораций и иных социальных субъектов. Следует констатировать системное многообразие видов социально-правового контроля, развивающихся как необходимые функции социальных субъектов в соответствующей взаимообусловленности.
Хорошо известно, что подавляющая часть случаев отклоняющегося поведения, делинквентности и преступности контролируется неформально семьей, домашним, частным и корпоративным правосудием. По собственному почину, как подчеркивает Г. Й. Шнайдер, полиция раскрывает лишь немногие преступления и правонарушения. Это связано с тем, что преступление само по себе, как правило, ненаблюдаемо, а полиция не может просто так вторгаться в частную жизнь граждан. Между тем именно в недрах микросоциальных организмов гнездятся зародыши общественно опасного поведения.
Международно признанным фактом является то, что преступления против жизни в значительной мере обуславливаются конфликтами в межличностных отношениях (среди родственников, хороших знакомых или соседей) 44. Р. Кларк приводит следующие данные: до 85 % всех умышленных убийств совершаются в семьях или среди знакомых 45. Известно, что в США в период с 1958 по 1972 г. лица, владевшие оружием, убили в 6 раз больше родственников, друзей и соседей, чем грабителей и воров. Частные владельцы огнестрельного оружия в США ежегодно убивают в момент совершения преступления от 1,5 до 2,8 тыс. преступников, что в два раза больше, чем число преступников, погибших от рук полицейских 46. Отмечается, что декларации о праве на неприкосновенность частной жизни («мой дом – моя крепость») прикрывают факты кровосмешения между детьми и родителями, которые имеют место в 10 % американских семей 47.
Преступность, которая становится известной полиции, оценивается только как видимая часть верхушки айсберга. Поэтому оценка деятельности полиции по раскрытию выявленных преступлений представляется весьма условной.
Реальная юрисдикция правоохранительных органов государства определяется тем, что еще до начала ведомственного процесса реагирования из общей (фиктивной) массы преступлений выпадают те действия, которые не были известны ни преступнику, ни жертве, ни третьим лицам или которые по ошибке не были расценены как уголовно наказуемые. Например, владелец какой-то украденной вещи может не знать, что она украдена. Ему может показаться, что он переложил ее в другое место. Если же жертва или третье лицо обнаруживает факт кражи, то на этом этапе, предваряющем официальную реакцию, преступление может остаться неучтенным, так как жертва оставляет это на своей совести или надеется договориться с похитителем по-доброму. Когда противоправное действие обнаруживается в рамках частной юстиции (например, в магазинах или на промышленных предприятиях) и подпадает под санкции частного владельца, оно, как правило, также не становится достоянием органов уголовного преследования. Обо всех таких преступлениях (за исключением тех, о которых не знали ни преступник, ни жертва, ни третьи лица, или тех, что были неверно квалифицированы как преступления) можно узнать только методом расследования латентной преступности. В любом случае, как подчеркивает Г. Й. Шнайдер, следует признать, что большая часть преступлений разрешается неформальным образом и до того, как о них становится известно органам уголовной юстиции 48. На этом фоне полиция оценивается как реагирующая организация: о преступлениях ей сообщают сами граждане, они уведомляют патруль, приходят сами в участок, звонят по телефону. Граждане сами решают, вызывать полицию или нет.
По данным всероссийского опроса городского и сельского населения, проведенного 26 июля 2003 г. Фондом «Общественное мнение» (всего 1500 респондентов), 29 % респондентов заявили, что были свидетелями правонарушений. При этом сообщили о своих свидетельских наблюдениях правоохранительным органам 16 %. Не стали этого делать 13 % россиян, из которых 5 % считали, что сообщать «куда надо» бесполезно и бессмысленно, так как милиция не станет принимать никаких мер («там все куплено»; «там одна шайка-лейка, все друг за друга»). Остальные либо опасались мести со стороны преступников (2 %), либо не сочли нужным сообщать о «несерьезных нарушениях» (1 %), либо не имели возможности связаться с «органами», не знали, куда обращаться (1 %) 49.
Известно, что лица из низших сословий гораздо чаще доводят свои конфликты до сведения полиции. Они больше опасаются угрозы преступности и ригористичнее: они более неумолимы в своем отношении к преступникам, менее снисходительны и более жестки 50.
Граждане и общественность заставляют полицию активно действовать. Они содействуют раскрытию преступлений. Поэтому высокий уровень преступности в каком-то районе может означать либо чрезмерную расположенность его населения к доносам в полицию, либо эффективную работу полиции. А это может быть признаком хорошего социального контроля, т. е. свидетельством скорее большей, а не меньшей общественной безопасности 51.
Таким образом, осуществляемый полицией официальный контроль сочетается с неформальным социальным контролем через семью, соседей, школу, корпорации и группы, объединяющие людей в часы досуга. Очень многие меры социального контроля де-факто осуществляются самими гражданами в рамках неофициальной и частной юстиции.
Так, по данным опроса населения России менее половины (40 %) заявляют о своем намерении обратиться в милицию в случае появления угрозы для их имущества или личной безопасности. Чуть большая часть (46 %) рассчитывает в подобных условиях на «свои собственные силы» или на «помощь родственников, друзей, соседей». А еще 7 % респондентов заявляют о том, что готовы нанять «специальных людей для предотвращения подобной угрозы» (Фонд «Общественное мнение», февраль 1998 г.).
Такое отношение к милиции со стороны населения во многом связано с тем, что, по мнению большинства опрашиваемых, милиция в своей деятельности преследует корыстные цели. На вопрос о том, чьи интересы защищают правоохранительные органы в первую очередь, только 13 % опрошенных ответили – государства в целом и еще 9 % – граждан. Зато почти 30 % населения считают, что правоохранительные органы защищают собственные интересы, 22 % – интересы правящей элиты, 15 % – мафии (РОМИР, декабрь 1997 год) 52. Поэтому социальная ориентация в деятельности правоохранительных органов – укрепление общества как ведущего субъекта обеспечения общественной безопасности – представляется основополагающей. Выполнение полицией и другими правоохранительными органами социальной функции является основой обеспечения правопорядка. В связи с этим выводом представляет интерес генезис образа полиции. Термин «полиция» происходит от греческого слова politeia – «городское или государственное управление». Французским словом police и немецким polizei вплоть до XVIII в. обозначалась вся совокупность дел светского управления 53. Затем термин «полиция» приобрел более ограниченный смысл государственной репрессии в целях общего блага.
Наряду с принудительным характером полиция всегда имела и общесоциальную направленность. В древней Индии к полицейским функциям относился контроль за соблюдением кастовых предписаний, в Китае – за исполнением нравственных предписаний конфуцианства. В Арабском халифате полиция наряду со священнослужителями надзирала за соответствием поведения мусульман положениям Корана. В Пруссии, например, имелись ветеринарная, охотничья, пожарная, рыболовная, страховая, строительная полиции и пр. Современная американская полиция чаще всего выполняет следующие функции: помощь при несчастных случаях, поиск ушедших из дома детей, семейные скандалы, обеспечение чистоты улиц, воспитательные меры в отношении подростков, восстановление порядка в случае шумных застолий, обеспечение дорожного движения, эскорт похоронных процессий, помощь при освобождении диких птиц и животных, поиск забытых и пропавших вещей, поиск без вести пропавших, обеспечение порядка на парковках машин, обеспечение порядка во время массовых собраний и демонстраций и др. 54 В отношении отечественной милиции также отмечалось, что от 70 до 90 % времени городской и районной милиции расходуется на различные формы обслуживания населения 55.
В настоящее время все большее распространение получает подход к полиции как к организации по предоставлению правоохранительных услуг населению. В рамках апробируемых стратегий общественной полицейской деятельности (community policing) главной задачей полиции ставится не реагирование на звонки и заявления о происшествиях, а предупреждение преступлений на ранних стадиях зарождения микросоциальных конфликтов, в которых сотрудники выполняют миротворческие функции воспитателей и опекунов, защитников, посредников, консультантов.
Анализируя указанную тенденцию, обычно делают акцент не столько на социальной ориентации правоохранительной деятельности, сколько на сервисной форме ее осуществления. Ю. Е. Аврутин подчеркивает, что «система массового обслуживания – это, прежде всего, организационный и нравственный принцип функционирования милиции, в основе которого лежат две основные идеи: во-первых, общие идеи кибернетической теории массового обслуживания, оперирующей такими понятиями, как “заявка”, “отказ”, “очередность обслуживания”, “способность системы исполнить заявки” и т. д.; во-вторых, идея взаимоотношения в системе милиция – население, при которой милиция должна относиться к каждому попадающему – добровольно или в силу необходимости – в сферу ее юрисдикции гражданину как к клиенту, которому нужно оказать внимание и сделать это вежливо, культурно, доброжелательно» 56.
Далее Ю. Е. Аврутин поясняет: «Такое изменение социального «лица» милиции в сочетании с четким законодательным закреплением ее полномочий будет ориентировать сотрудников, во-первых, на необходимость оперативно отреагировать на поступающие заявления и сообщения о преступлениях и правонарушениях (“обслужить заявку’), для того чтобы не утратить впоследствии доказательства имевшего места юридического факта; во-вторых, на необходимость оперативного рассмотрения и разрешения дел и материалов, для того чтобы не накапливать их и не создавать излишне длинную “очередь на обслуживание”, которая нередко парализует нормальную работу оперативных и следственных аппаратов (так называемые “заволокиченные” материалы и уголовные дела); в-третьих, на внимательное, объективное и доброжелательное отношение к гражданам независимо от того, почему они стали “клиентами” милиции – пришли получить паспорт, потерпевшие, свидетели, подозреваемые» 57.
Отношение к идее о превращении милиции в систему массового обслуживания неоднозначное. Возражения опираются преимущественно на историко-правовые основания. Отмечая, что подобный угол зрения «очеловечивает» милицию, ориентирует ее на служение не абстрактным государственным интересам, а обществу, Ю. П. Соловей указывает на такие угрозы, как возможное расширение компетенции и коммерциализацию правоохранительной деятельности 58.
Де-факто указанные тенденции наблюдаются в последние годы. Но, высказываясь по существу вопроса, обратим внимание на необходимость различения социальной ориентации деятельности и сервисной формы ее результатов. Вопрос не в том, что милиция должна заниматься предоставлением заказчикам услуг (этим она занимается с момента своего возникновения и потому из субъекта простого услугообмена превратилась в развитую службу), а в ценностной ориентации этих услуг.
Заметим также, что выделение сервисного аспекта переводит обсуждение проблемы предназначения деятельности в экономический план, где значимо различение результатов деятельности как услуг, товаров, даров, помощи, жертв и т. п. В экономическом горизонте деятельность милиции видится значительно шире, чем оказание услуг. Она включает оказание помощи, участие в силовых акциях вплоть до самопожертвования и создание других полезных эффектов (например, восстановление дорожных знаков и указателей). Но это вопрос номенклатуры экономически целесообразных форм деятельности правоохранительных органов.
Принципиально важным для локальных гражданских сообществ является статус органов внутренних дел как органической составляющей этих сообществ. Эти органы должны создаваться и работать в интересах общества, населения конкретного локального сообщества, которое, выплачивая налоги, вправе контролировать и оценивать работу. Поэтому единственный результат, к достижению которого должны стремиться органы, обеспечивающие общественную безопасность и правопорядок, – это удовлетворенность населения состоянием собственной безопасности.
Социальная ориентация деятельности государственных правоохранительных органов есть задача, решение которой в современной ситуации требует определенной переориентации со стороны сотрудников этих органов. Положение, в котором они находятся, непосредственно не диктует социальную ориентацию служебной деятельности. Поэтому необходим целый ряд опосредствующих звеньев, которые составили бы сложный социальный механизм, направляющий деятельность правоохранительных органов в интересах общества.
Включенность правоохранительных органов в государственный аппарат обязывает его сотрудников обеспечивать в первую очередь безопасность государства и только посредством этого, во вторую очередь, – существование общества, обладающего данной государственной организацией. Объективно обусловленный примат государственных и ведомственных интересов ориентирует сотрудников правоохранительных органов не на развитие общества, а на развитие той системы, структурно-функциональным элементом которой они являются.
Вследствие такой общесистемной детерминации становится понятным факт того, что при необходимости регистрационного снижения преступности и роста раскрываемости преступлений их учет сдвигается, как подчеркивают В. В. Лунеев и Г. М. Миньковский, к преступлениям, «совершенным в условиях очевидности, простым с точки зрения раскрытия и безопасным для органов правоохраны» 59.
Практика включения полиции в социальные взаимодействия привлекла внимание исследователей к социальной субъектности сотрудников, их социальному статусу и мотивации деятельности.
По данным различных исследований 60 можно констатировать, что:
– во-первых, большинство полицейских происходят из крестьянских и рабочих семей, но относят себя к среднему классу;
– во-вторых, в неформальных нормах полицейской субкультуры подчеркивается солидарность служащих полиции перед лицом потенциально опасного внешнего мира и в отношении своих начальников;
– в-третьих, полиция смотрит на население своего участка с недоверием. По ее мнению, население настроено к ней враждебно и не готово к сотрудничеству. Граждане не участвуют в работе полиции. Они ее не уважают и постоянно критикуют. Они признают законы только из страха быть пойманными при их нарушении;
– в-четвертых, полиция работает в «обстановке подозрения», когда в поле ее зрения попадает возможный правонарушитель (подозрительная местность, внешность, поведение);
– в-пятых, подготовка полицейских характеризуется большим отрывом от практических нужд и все тактические приемы поведения в будничной обстановке они постигают уже на практике.
Свое положение многие низовые сотрудники правоохранительных органов рассматривают как определенное социальное завоевание, гордятся достигнутым статусом, хотят, чтобы на них смотрели как на экспертов, знающих свое дело, и требуют соответствующего уважения. В то же время, по мнению граждан, полицейские смотрят на них свысока, относятся к ним как к людям низшего сорта, разговаривают надменным тоном и грубо 61. Каждый случай непочтительности, непослушания и несговорчивости полицейские рассматривают как вызов их власти и авторитету.
Отмечается, что для полицейской субкультуры характерно убеждение в том, что, полицейский, допускающий издевательство над его властью, теряет всякое уважение у граждан и что он тем самым делает невозможной работу полиции. Многие сотрудники полиции убеждены, что большинство граждан, особенно представителей низших слоев общества, соглашаются с авторитетом и властью лишь тогда, когда их навязывают им силой. Поэтому ни один вызов авторитету полиции не должен оставаться без ответа, даже если гражданин становится затем покладистым. На применение силы полицией представители низших слоев реагируют, тотчас переходя к физической агрессии. И в большинстве случаев полиция прибегает к агрессивным действиям в ответ на пренебрежение ее властью. Если гражданин оказывается почтительным, отпадает и повод для подтверждения своей власти и достоинства.
Семьи среднего слоя общества, как правило, неплохо сотрудничают с полицией; они всегда вежливы, уважительны и покладисты перед представителем власти. Но полицейские часто критикуют их за то, что они чрезмерно опекают своих детей и относятся к их поведению слишком снисходительно. Родители таких семей часто употребляют свои связи и влияние, чтобы как-то воздействовать на решения полиции. Люди из средних слоев отвечают на применение насилия со стороны полиции тонкими формами символической агрессии; они склонны откладывать разрешение конфликта на более поздний срок, поэтому полиция боится жалоб со стороны средних слоев больше, чем от кого бы то ни было. Когда люди из средних слоев ставят под сомнение авторитет и власть полиции, она воздерживается от ответной реакции.
Таким образом, будучи выходцами из низшего класса, полицейские оказываются не вполне своими и для среднего класса. В результате объективно возникает переживание пребывания во враждебном окружении – комплекс «осажденной крепости». Для «обстановки подозрения», характеризующей жизненный мир полицейского, органично невротическое чувство базисного недоверия, которое ведет к комплексам лишенности, разделенности и покинутости. Окружающий мир, партнеры по социальным взаимодействиям воспринимаются с опасением, как ненадежные, провоцирующие или вызывающие на конфликт объекты.
Эти наблюдения подтверждаются данными проводившихся в 1990-е гг. в г. Новосибирске В. В. Собольниковым исследований характера личностного потенциала сотрудников ряда правоохранительных органов. В. В. Собольников пишет следующее: «Просматривается феномен сложившейся профессиональной корпоративности, обусловленной исключительной сложностью решаемых задач. Настораживает наличие определенного числа сотрудников, имеющих высокий уровень эмоциональной незрелости и инфантилизма. У вновь поступающих на службу в органы правоохранительной системы выявлен достаточно высокий уровень раздражительности и затруднений в социальных контактах, а также наличие депрессивных тенденций и социальной пассивности» 62.
Данные как зарубежных, так и отечественных исследований личности сотрудника правоохранительных органов сходны. По-видимому, на работу в эти органы подбираются люди определенного психологического типа.
В результате обследования контингента оперативных сотрудников различных правоохранительных органов В. В. Собольников за 1994–1996 гг. получил следующие данные о типах личности по доминирующим когнитивным стратегиям (табл. 3.2) 63.
Таблица 3.2