Наделение муниципальных органов конкретными государственными полномочиями осуществляется правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, действует Закон Псковской области от 05.03.2005 N 421-оз "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по принятию решений о предоставлении в краткосрочное пользование участков лесного фонда в лесах, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций" <*>.
--------------------------------
<*> В редакции Закона Псковской области от 28.12.2005 N 511-оз.
Глава 10. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ,
ЗАЩИТЫ, ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ
Комментарий к главе 10
Структура главы 10 Кодекса, посвященной регулированию управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, принципиально отличается от раздела III ЛК РФ 1997 г., определявшего государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Кодекс ввел новые понятия (например, "государственный лесной реестр"), определил конкретные функции уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Впервые установлен правовой режим документированной информации, входящей в государственный лесной реестр.
Лесное планирование осуществляется в целях управления основными территориальными единицами - лесничествами и лесопарками в соответствии с перспективами развития экономики. Напомним, что согласно ч. 2 ст. 23 Кодекса из лесничеств и лесопарков состоят земли лесного фонда. Кроме того, лесничества и лесопарки располагаются на землях, перечисленных в ч. 3 ст. 23 Кодекса.
Основой для планирования в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются материалы геодезических и картографических работ, которые проводятся в соответствии с ФЗ от 26.12.1995 "О геодезии и картографии" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 165, 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 23. Ст. 2203.
Полномочия по разработке и утверждению лесных планов субъектов Российской Федерации могут быть переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Осуществление данных полномочий согласно ч. 2 ст. 83 Кодекса может не передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Перечень указанных лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов Российской Федерации утверждаются Правительством РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 86 Кодекса в отношении названных лесничеств и лесопарков подготовка лесных планов субъектов Российской Федерации не осуществляется.
Приложением к лесному плану субъекта Российской Федерации (плану освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации) являются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения. Карта является документом, отображающим в графической форме местоположение, размер, границы лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения. Границы лесных участков, смежных с земельными участками, границы которых определяются в порядке, предусмотренном ФЗ от 18.06.2001 "О землеустройстве" <*>, устанавливаются в соответствии с земельным законодательством.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582; 2005. N 30. Ч. I. Ст. 3098; РГ. 2006. 8 декабря.
Если в лесном плане субъекта Российской Федерации определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, то на соответствующих лесных участках допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений (ч. 2 ст. 41 Кодекса).
Согласно ст. 14 Вводного закона, вплоть до утверждения лесохозяйственных регламентов в установленном Кодексом порядке, но не более чем через год со дня введения его в действие использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются на основании лесоустроительной документации в части, не противоречащей Кодексу.
Часть 3 ст. 87 Кодекса предусматривает исключение из общего правила, когда утверждение лесохозяйственных регламентов не относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Во-первых, это установлено для случаев, когда полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации, не переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации (см. ч. 2 ст. 83 Кодекса). Утверждение лесохозяйственных регламентов названных лесничеств и лесопарков относится к ведению федеральных органов государственной власти. Как уже отмечалось, перечень этих лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов Российской Федерации утверждаются Правительством РФ.
Во-вторых, утверждение лесохозяйственных регламентов отнесено к компетенции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органа местного самоуправления в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, землях, находящихся в муниципальной собственности, которые определяются нормами ЗК РФ (см. также п. 34 ст. 81, п. 4 ч. 1 ст. 84 Кодекса).
Согласно ст. 93 ЗК РФ землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами.
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов (см. ст. 95 ЗК РФ).
В муниципальной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований (см. ст. 19 ЗК РФ).
Установленные в лесохозяйственном регламенте данные применяются при осуществлении использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка. Например, в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом, определяется срок договора аренды лесного участка (ч. 4 ст. 72 Кодекса). При организации проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в извещении о проведении аукциона указываются, в частности, установленные лесохозяйственным регламентом параметры использования лесов (см. п. 2 ч. 4 ст. 79 Кодекса).
Следует обратить внимание на то, что Кодексом установлен максимальный срок, на который составляется лесохозяйственный регламент (см. ч. 4 ст. 87).
Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или права безвозмездного срочного пользования лесным участком (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 51, ч. 4 ст. 61 Кодекса).
Реализация лесохозяйственного регламента в лесничествах и лесопарках обеспечивается лесничими, порядок деятельности которых устанавливается органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81 - 84 Кодекса (ч. 4 ст. 23 Кодекса).
Проект освоения лесов должен отвечать целям обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности (о содержании понятия "освоение лесов" см. ст. 12 и комментарий к главе 1 Кодекса).
При составлении проекта освоения лесов лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, и арендаторы должны учитывать целевое назначение лесов и выполняемые ими полезные функции. Например, проект освоения эксплуатационных лесов должен предусматривать меры, направленные на устойчивое, максимально эффективное получение высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки, на обеспечение сохранения полезных функций лесов. В содержании проекта освоения защитных лесов в обязательном порядке должны учитываться цели сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
Проект освоения лесов имеет многофункциональное значение.
В соответствии с проектом освоения лесов заполняется лесная декларация (см. ст. 26 Кодекса). На основании проекта освоения лесов на лесных участках, предоставленных в аренду, арендаторы осуществляют: меры пожарной безопасности, предусмотренные п. 1 - 2 ч. 1 ст. 53 Кодекса; меры санитарной безопасности, указанные в п. 4 ч. 1 ст. 55 Кодекса. Лица, использующие леса на основании проекта освоения лесов, осуществляют мероприятия, направленные на повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций.
Одним из оснований для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или права безвозмездного срочного пользования лесным участком является невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, проекта освоения лесов (см. ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 51, ч. 4 ст. 61 Кодекса).
Следует отметить, что подготовка перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и его утверждение осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 3 ст. 22 Кодекса). В случае реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются без проведения аукциона (ч. 3 ст. 74 Кодекса).
Проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов по общему правилу отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.
Полномочия по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов могут быть переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации, названные полномочия могут не передаваться. В этом случае утверждение проектов освоения лесов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Проведение экспертизы проектов освоения лесов в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, согласно п. 4 ч. 1 ст. 84 Кодекса отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.
Государственной инвентаризации (техническому учету) подлежат леса, расположенные на землях лесного фонда и землях иных категорий (см. также комментарий к главе 1 Кодекса).
Инвентаризация может проводиться: на территории Российской Федерации, территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований; в лесах, расположенных на землях отдельных категорий, в территориальных зонах, в которых существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние лесов, в отношении групп лесных участков или на отдельных лесных участках.
Основой для проведения государственной инвентаризации лесов могут служить материалы геодезических и картографических работ.
Инвентаризации в первую очередь подлежат все лесные объекты, инвентаризация которых ранее не проводилась. В целях выявления произошедших после проведенной инвентаризации изменений и отражения этих изменений в соответствующих документах может проводиться повторная инвентаризация тех же объектов. При совершении с лесным объектом сделок, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации <*>, может проводиться внеплановая инвентаризация.
--------------------------------
<*> См. ФЗ от 21.07.1997 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 1377; 2003. N 24. Ст. 2244; 2004. N 27. Ст. 2711; N 30. Ст. 3081; N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1. Ч. I. Ст. 15, 22, 40, 43; N 50. Ст. 5244; 2006. N 1. Ст. 17; N 17. Ч. I. Ст. 1782).
Лесным объектам, подлежащим инвентаризации, в установленном порядке присваиваются инвентарные номера.
В ходе инвентаризации устанавливаются местоположение лесов, площадь, породный и возрастной состав лесов, их качественное и количественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным негативным изменениям состояния лесов.