Московский государственный юридический университет
им. О.Е. Кутафина,
Международно-правовое регулирование противодействия коррупции в государственном управлении Российской Федерации
Сергей Алексеевич Старостин, Максим Михайлович Поляков
Москва, Россия
Аннотация
Рассмотрены международно-правовые основы противодействия коррупции в государственном управлении России. Проанализированы положения правовых актов, регулирующих различные аспекты предупреждения коррупционных отношений в органах государственной власти и на государственной службе. Даны предложения и рекомендации, связанные с применением норм отдельных международных правовых актов на территории Российской Федерации.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, государственное управление, международное публичное право, международные правовые акты
Abstract
International legal regulation of combating corruption
in public administration of the Russian Federation
Sergey A. Starostin1, Maksim M. Polyakov2
Moscow State Law University named after O.E. Kutafin, Moscow, Russian Federation
The article analyses the provisions of the main international legal instruments against corruption in relation to the system of public administration of the Russian Federation. The authors emphasise that corruption poses a threat to the entire international community. Corrupt practices destabilise the functioning of state apparatuses of different countries, undermine the national economies and make the stable process of development of social and state institutions impossible. These circumstances have led to the international adoption of a number of legal instruments: the International Code of Conduct for Public Officials (1996), the Criminal Law Convention on Corruption (1999), the Civil Law Convention on Corruption (1999), the United Nations Convention against Corruption (2003) and others. These legal instruments set out the most effective forms and methods of combating corruption, which the participating countries can apply in their national legal systems. However, there are certain controversial and debatable aspects related to the implementation of the provisions of certain international legal acts against corruption. For example, the Russian Federation has not ratified the 1999 Convention on Civil Liability for Corruption or Article 20 of the United Nations Convention against Corruption of 2003.
The authors conclude that there is now a need to strengthen the activities of the relevant authorities and officials to achieve better results in the fight against corruption. Anti-corruption measures need to be more actively implemented and applied not only in public authorities, but also in state and non-state enterprises and institutions. At present, work in these areas is being carried out, but not always in a quick, qualitative, consistent and systematic manner. The implementation of anti-corruption forms and methods is simply impossible without international cooperation due to the fact that corruption itself has ceased to be a problem of individual states. With this in mind, it is essential for Russia to strive for the widest possible application of anticorruption international legal instruments within the domestic legal system.
In the conclusion of the article, the authors emphasise that the Russian Federation is actively and dynamically participating in the international legal regulation of anticorruption. Cooperation in this area has reached an exceptionally high level, which is recognised by many foreign partners. Ultimately, the application of international legal anticorruption measures in Russia will improve the system for combating corruption in public administration. The provisions of international instruments accumulate solid experience of many countries in this area. This experience can and should be used in our country.
Keywords: corruption, anti-corruption, public administration, public international law, international legal acts
Коррупция не является проблемой исключительно отдельных стран, она представляет опасность для всего мира, что также подчеркивают многие ученые [1. С. 149]. Именно по этой причине за последние десятилетия на международном уровне были выработаны организационно-правовые механизмы предупреждения коррупционных отношений в органах публичного управления. Российская Федерация осуществляет тесное сотрудничество по всем вопросам, касающимся борьбы с коррупцией и всеми ее проявлениями, что подтверждается активным членством в различных антикоррупционных организациях (Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), Межправительственная комиссия по финансовому мониторингу (Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF, ФАТФ), а также подписанием с последующей имплементацией большого количества международных правовых актов против коррупции.
Одним из первых антикоррупционных международно-правовых актов в государственном управлении можно считать Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных наций (ООН) 12 декабря 1996 г. (далее - Международный кодекс должностных лиц) [2]. Это очень небольшой по своему объему документ, состоящий из шести разделов, включающих 11 пунктов. Чаще всего подобные кодексы направлены на регулирование вопросов этики и нравственного поведения лиц, занимающих ответственные государственные должности. И такие нормы в нем, конечно, присутствуют. Однако содержание каждого раздела данного акта по большей части пронизано антикоррупционными требованиями к должностным лицам. Так, в п. 1 Международного кодекса должностных лиц прямо подчеркивается, что государственная должность предполагает обязанность действовать исключительно в интересах государства. В пункте 5 кодекса есть упоминание о конфликте интересов, который в документе получил название «коллизия интересов». Положения указанного пункта обязывают государственных должностных лиц сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли.
Международный кодекс должностных лиц устанавливает запрет на злоупотребление полномочиями не только при исполнении полномочий данных лиц, но и после их прекращения. В частности, на основании п. 7 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц государственные должностные лица действуют сообразно с мерами, установленными национальными законами или административными положениями, для того, чтобы после ухода со своих официальных должностей они не злоупотребляли своим прежним служебным положением. В пункте 9 Международного кодекса должностных лиц также нашла свое отражение и личная заинтересованность, обусловленная тем, что высокопоставленные лица не добиваются и не получают, прямо или косвенно, любых подарков или других знаков внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений.
Далее необходимо обратить внимание на положения Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной 27 января 1999 г. [3] и ратифицированной Россией 25 июля 2006 г. [4]. В п.ункте «а» ст. 1 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию закреплено определение понятия «публичное должностное лицо», под которым понимается «“должностное лицо”, “публичный служащий”, “мэр”, “министр” или “судья”, существующие в национальном праве государства, в котором данное лицо отправляет свою должность, как они применяются в уголовном праве этого государства». В российском законодательстве определение «должностное лицо» закреплено в Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ) (прим. 1. к ст. 285 УК РФ) [5] и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) (прим. к ст. 2.4 КоАП РФ) [6]. Данные определения во многом сходны и по факту относят к должностным лицам всех лиц, наделенных организационно-распорядительными или административно-хозяйственными полномочиями в системе государственного управления.
Статья 20 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию предусматривает наделение особыми антикоррупционными полномочиями лиц или органов, при условии их «независимости в соответствии с основополагающими принципами правовой системы государства для того, чтобы они имели возможность выполнять свои функции эффективно и без какого-либо неправомерного давления». Во многих государствах - участниках данной Конвенции подобные структуры функционируют. В России создание специализированного антикоррупционного органа является крайне дискуссионном моментом. Многие ключевые полномочия по борьбе с коррупционными правонарушениями, связанные с требованиями положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, закреплены за органами прокуратуры.
На основе анализа положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию можно уверенно констатировать, что большая часть ее норм нашла свое практическое применение в Российской Федерации. Противодействие преступлениям коррупционной направленности в деятельности органов исполнительной власти осуществляется на высоком профессиональном уровне. Несмотря на политические сложности во взаимоотношениях с западными партнерами, сотрудничество по борьбе с коррупцией продолжается.
Отдельного внимания заслуживает Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию [7], которая так и не была ратифицирована в Российской Федерации несмотря на неоднократные попытки это осуществить. Так, согласно п. «г» ст. 11 Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 гг., Министерству иностранных дел Российской Федерации было поручено представить предложения о целесообразности подписания Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и оценить возможные последствия ее подписания. Большинство стран - членов Совета Европы подписали и ратифицировали данный документ. Однако есть европейские страны, которые поставили свою подпись под данным актом, но не приняли его в полном порядке, - Андорра, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Исландия и Люксембург. Стоит отметить, что главной целью Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию является закрепление в законодательстве стран- участниц эффективных средств правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции. На основании ст. 14 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию контроль за ее выполнением осуществляется специальной международной организацией - ГРЕКО.
В статье 2 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию дано определение коррупции, под которой понимается «просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового». Заметим, что далеко не в каждом международноправовом акте есть определение коррупции. В большинстве случаев таковое либо отсутствует, либо заменяется дефинициями категорий «правонарушение», «основное правонарушение» или «публичное преступление». правовой акт коррупционный власть
Применительно к государственному управлению чрезвычайно актуальными являются положения ст. 5 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, предполагающие фиксацию в национальном законодательстве процедур, позволяющих лицам, понесшим ущерб в результате коррупции, совершенной должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства. Возмещение ущерба может быть связано с компенсацией причиненного реального ущерба, упущенной финансовой выгоды и морального вреда. В Российской Федерации подобных гарантий в настоящее время не существует.
По нашему мнению, необходимо рассмотреть вопрос о ратификации данного международного правового акта. В противном случае проводимая сегодня антикоррупционная политика будет выглядеть крайне односторонне, без учета всех возможных механизмов и средств, направленных против коррупции. Возможность взыскать ущерб, причиненный вследствие совершения коррупционных деяний со стороны должностных лиц, относится к числу крайне важных государственных гарантий. Остается выразить глубокую надежду на то, что работа в указанном направлении будет завершена в обозримой перспективе.
В настоящее время основным глобальным международным антикоррупционным правовым актом является Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (далее - Конвенция ООН против коррупции) [8]. Статья 46 Конвенции ООН против коррупции регулирует вопросы оказания взаимной правовой помощи между станами. Стоит отметить, что для реализации положений международных правовых актов по осуществлению международного сотрудничества Указами Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 [9] и № 1800 [10] были специально уполномочены отдельные органы государственной власти. Гражданско- правовыми аспектами антикоррупционного международного сотрудничества в настоящее время занимается Министерство юстиции Российской Федерации, уголовно-правовые аспекты непосредственно разрешает Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Важно отметить, что в структуре ООН функционирует специализированное Управление по наркотикам и преступности (УНП ООН), которое занимается в том числе взаимодействием с различными общественными организациями и представителями гражданского общества по наиболее актуальным вопросам противодействия распространения коррупции в публичном управлении. Исполнительным директором УНП ООН с 2010 по 2019 г. был российский дипломат Юрий Викторович Федотов. При непосредственном участии УНП ООН была принята Дохинская декларация, участники которой договорились предпринимать все необходимые меры для предупреждения и противодействия коррупции, повышения транспарентности в публичной администрации и поощрения честности и неподкупности госслужащих [11].
Российская Федерация не в полной мере имплементировала положения Конвенции ООН против коррупции. Так, например, в российском уголовном законодательстве не были учтены положения ст. 20 Конвенции, которая называется «Незаконное обогащение». В указанной статье говорится о том, что при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов собственной правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Другими словами, указанная норма обязывает государства - участников Конвенции ООН против коррупции включить в уголовное законодательство статью, предусматривающую именно уголовную ответственность за «незаконное обогащение». В первую очередь эта норма касается публичных должностных лиц, исполняющих свои полномочия в органах государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, включение в содержание УК РФ статьи, которая бы называлась «Незаконное обогащение», повлечет внесение соответствующих изменений в законодательства о государственной и муниципальной службе в части, касающейся запретов и ограничений служащих.
В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации находится на рассмотрении законопроект № 757818-7, который предусматривает внесение изменений в УК РФ и УПК РФ в части введения понятия незаконного обогащения и иных мер, направленных на противодействие коррупции. Предлагается дополнить УК РФ ст. 290.1, которая будет называться «Незаконное обогащение». Согласно законопроекту, уголовная ответственность будет наступать в случае установления судом фактов значительного превышения стоимости активов должностного лица над размером законных доходов такого лица. Под активами в законопроекте понимаются объекты недвижимости, транспортные средства, ценные бумаги, иное имущество, принадлежащее должностному лицу или используемое им, а также обязательства имущественного характера такого лица. Значительным признается превышение стоимости активов должностного лица над размером законных доходов такого лица на сумму более 5 млн руб. На наш взгляд, необходимо поддержать данный законопроект, рассматривая его в качестве важного элемента усиления ответственности должностных лиц за несоблюдение установленных законом запретов и ограничений.