Модель контроля реализации национальных проектов на территории региона контрольно-счетными органами субъектов РФ (на примере контрольно-счетной палаты Воронежской области)
Селютин Игорь Викторович
MODEL OF CONTROL OVER THE IMPLEMENTATION OF NATIONAL PROJECTS IN THE REGION BY THE CONTROL AND ACCOUNTS BODIES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION (ON THE EXAMPLE OF THE CONTROL AND ACCOUNTS Chamber OF THE VORONEZH REGION)
Selyutin Igor' Viktorovich, Control and Accounts Chamber of the Voronezh Region, chairman
Purpose
to determine the model of control over the implementation of national projects in the region by the Control and Accounts Bodies of subjects of the Russian Federation. Discussion: the efficiency of measures aimed at achieving the national development goals of the Russian Federation depends to a large extent on the quality of the organization of control over their implementation. Control actions are carried out by a large number of different bodies. Yet, a special place is given to the bodies of external state financial control - the Accounts Chamber of the Russian Federation and Control and Accounts Bodies of subjects of the Russian Federation. These bodies are not part of the system of the executive authorities, and independence is one of the basic principles of their work. In this regard, the findings of the external control bodies might be more objective, and the actions taken on the basis of these findings - more effective. Hence the development of the model of control over the implementation of national projects in the region by the Control and Accounts Bodies of subjects of the Russian Federation seems to be relevant. Results: the author proposed a position on the general concept of supervising the implementation of national projects in the Voronezh Region, recommended a model for its conduct by the Control and Accounts Bodies of subjects of the Russian Federation.
Цель: определить модель контроля реализации национальных проектов на территории региона контрольно-счетными органами субъектов РФ. Обсуждение: эффективность мероприятий по достижению национальных целей развития Российской Федерации во многом зависит от качества организации контроля их реализации. Контролирующие действия проводятся большим количеством различных органов. При этом особое место здесь отведено органам внешнего государственного финансового контроля - Счетной палате России и контрольносчетным органам субъектов РФ. Данные органы не входят в систему исполнительных органов власти, независимость является одним из основных принципов их деятельности. В связи с этим выводы, сделанные органами внешнего контроля, могут иметь более объективный характер, а действия, принимаемые на основе данных выводов, - быть наиболее эффективными. В связи с этим актуальным представляется разработка модели контроля реализации национальных проектов на территории региона контрольно-счетными органами субъектов РФ. Результаты: автором предложена позиция по общей концепции контроля реализации национальных проектов на территории Воронежской области, рекомендована модель ее проведения контрольно-счетными органами субъектов РФ.
Ключевые слова: национальные проекты, внешний государственный финансовый контроль, модель контроля реализации региональных проектов.
национальный счетный орган
Введение
Контроль реализации национальных проектов в целом и региональных составляющих федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов, в частности, - неотъемлемая часть процесса управления проектной деятельностью. Его осуществление органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (аудита) - Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - регламентировано, прежде всего, в рамках реализации полномочий по стратегическому аудиту, который подразумевает оценку реализуемости, рисков и результатов достижения национальных целей. Стандарт, регламентирующий проведение данного вида аудита, утвержден Счетной палатой РФ в 2020 году Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 105 «Стратегический аудит». Постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 10 ноября 2020 г. №17ПК. Доступно: http://surl.li/bphxb (дата обращения 04.02.2022)., Контрольносчетной палатой Воронежской области - в 2021 году Стандарт внешнего государственного финансового контроля Контрольно-счетной палаты Воронежской области СВГФК 022 «Оценка реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития Воронежской области, предусмотренных документами стратегического планирования Воронежской области». Приказ председателя Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 27.12.2021 № 58-о. Доступно: http://surl. li/bphxi (дата обращения 04.02.2022).. В настоящее время стратегический аудит имеет одно из приоритетных направлений в деятельности контрольно-счетных органов. Его результаты в значительной степени могут повысить эффективность принимаемых управленческих решений.
Проблемы стратегического контроля и аудита широко обсуждаются в работах современных исследователей. О.Б. Иванова и О.И. Карепина, рассматривая развитие государственного финансового контроля в условиях программно-проектного бюджетирования, отмечают, что в новых социально-экономических условиях трансформируются финансовые отношения России, модернизируется бюджетный процесс, что требует проведения углубленного исследования изменяющегося содержания государственного финансового контроля, его видов, форм, организации. В то же время С.О. Шохин [15] отмечает, что не все высшие органы финансового контроля оказались восприимчивы к идее стратегического аудита в силу недостаточной компетенции для выполнения его задач, но в результате приняли его в качестве перспективного направления контрольной деятельности. В работе Д. В. Шепелевой, О. В. Поповой [14] проводится анализ целей, задач и содержания государственного аудита как выражения контрольной деятельности государства, позволяющей ему оценивать и анализировать состояние государственных финансов. И.А. Езангина и О.С. Громышова [7] уделили внимание проблемам контроля реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне с проецированием на региональный уровень и пришли к выводу о том, что органы внешнего государственного финансового контроля должны в большей степени развивать предупредительно-партнерскую модель аудита, опираясь на инструменты финансового контроля, аудита эффективности, стратегического аудита и цифровизацию. О. Б. Иванова и С. Н. Денисенко [9] уделили внимание вопросам развития внешнего финансового контроля на муниципальном уровне в условиях реализации проектных подходов к управлению.
В настоящей работе представлена общая концепция контроля реализации национальных проектов на территории Воронежской области и возможная модель ее проведения контрольно-счетными органами субъектов РФ, которая может быть применена в практической деятельности.
Методы и результаты исследования
В целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека к достижению до 2024 года Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» были определены 9 национальных целей. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» сместил горизонт стратегического планирования до 2030 года и скорректировал перечень национальных целей до 5 целей:
сохранение населения, здоровье и благополучие людей;
возможности для самореализации и развития талантов;
комфортная и безопасная среда для жизни;
достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;
цифровая трансформация.
А.М. Ажлуни и Д.А. Борзова [1] отмечают, что новый подход к стратегическому планированию потребовал иного механизма государственного управления, предусматривающего инструменты достижения национальных целей и реализации национальных проектов (программ) по двенадцати направлениям. А.С. Бедняков и Л.А. Миэринь [3] приводят убедительные аргументы в пользу того, что таким механизмом явилось проектное управление.
В работах Д.Р. Ашуралиевой [2], О.Б. Иванова и Е.М. Бухвальд [8] указывается, что важнейшей составляющей частью достижения национальных целей стали регионы, реализующие мероприятия национальных проектов на своих территориях. В терминологии, применяемой в проектной деятельности Правительства Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 24.06.2021) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»). Доступно: http://surl.li/bpihf и правительства Воронежской области Постановление правительства Воронежской области от 29.03.2019 № 301 «Об организации проектной деятельности в правительстве Воронежской области и исполнительных органах го-сударственной власти Воронежской области». Доступно: http://surl.li/bpihi., используется следующее определение регионального проекта - это проект, обеспечивающий достижение показателей и результатов федерального проекта, которые относятся к законодательно установленным полномочиям субъекта Российской Федерации, а также к вопросам местного значения муниципальных образований, расположенных на территории указанного субъекта Российской Федерации.
Рассматривая национальные проекты как инструмент в решении ключевых стратегических задач, Е.А. Данчиков [6] отмечает важность осуществления эффективного контроля реализации национальных проектов.
Важнейшими субъектами данного контроля являются органы внешнего государственного финансового контроля, к которым относятся Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ.
В 2019 - 2020 годах Счетной палатой Российской Федерации разработана концепция контроля региональных проектов контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации Концепция контроля региональных проектов контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Утверждена 18.12.2019..
В соответствии с концепцией целью контроля региональных проектов является предотвращение (предупреждение) рисков недостижения национальных целей развития Российской Федерации. К задачам контроля отнесены:
а) анализ (оценка, проверка) реализации (результатов реализации) региональных проектов;
б) анализ (оценка) рисков (факторов), негативно влияющих (способных повлиять) на реализацию региональных проектов, в том числе выявленных в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий нарушений, недостатков и их последствий, оказавших (способных оказать) влияние на ход их реализации, достижение результатов и т.п., в том числе недостатков нормативного правового и методологического обеспечения разработки и реализации региональных проектов; организационной (институциональной) системы управления разработкой и реализацией региональных проектов; порядка финансового обеспечения реализации регионального проекта, в том числе принципов и объемов со- финансирования из федерального бюджета; связанных непосредственно с содержанием региональных проектов;
в) анализ достоверности отчетности о реализации региональных проектов;
г) формирование выводов и предложений по результатам контроля.
По смыслу оценка результатов региональных проектов должна носить стратегический характер и быть направлена на исследование взаимосвязи результата проекта и социально-экономического развития субъекта Российской Федерации с позиции достижения национальных целей и стратегических задач, решения проблем и удовлетворения ожиданий заинтересованных сторон, согласованности реализуемых мер с иными мерами, устойчивости достигнутого результата в долгосрочной перспективе [13]. Необходимо учитывать и другой аспект оценки - это оценка, направленная на изучение отношений между участниками проектного процесса, определение эффективности деятельности проекта в достижении намеченных результатов, установление причинно-следственной связи в рамках проекта. Например, концептуально похожая оценка результатов применяется в Программе развития Организации Объединенных Наций [11].
Контрольно-счетными органами субъектов РФ контроль региональных проектов может осуществляться в ходе как контрольных, так и экспертноаналитических мероприятий. Данные мероприятия могут планироваться как комплексные (по всем региональным проектам), так и по отдельным региональным проектам либо по отдельным мероприятиям (показателям, контрольным точкам, результатам и т.п.) региональных проектов.
Учитывая важность работы по достижению целей национального развития, Контрольно-счетная палата Воронежской области наряду с контрольными мероприятиями, направленными на проверку и анализ реализации отдельных региональных проектов, в постоянном режиме времени в течение года проводит комплексный мониторинг реализации региональных составляющих федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов. Эта деятельность осуществляется с 2019 года. Накопленный опыт позволил сформировать определенную модель данного комплексного и непрерывного контроля. Предлагаемая модель включает 11 тематических блоков.
Блок 1. Анализ системы управления проектной деятельностью в Воронежской области (нормативной правовой и методической базы, регламентирующей организацию проектной деятельности в Воронежской области; организации проектной деятельности в исполнительных органах государственной власти Воронежской области и муниципальных образованиях Воронежской области). В реализации национальных проектов уровень зрелости системы управления проектной деятельностью играет важную роль (см. например: [12, 5, 4]).
Анализ системы управления проектной деятельностью в регионе показал, что сформирована организационная структура управления проектной деятельностью, включающая в себя постоянные и временные органы управления проектной деятельностью, а также общественные советы. Созданы постоянные органы: Комитет управления проектами при правительстве Воронежской области; региональный проектный офис (его полномочия и функции выполняет управление организации проектной деятельности правительства Воронежской области); сформированы ведомственные координационные органы при исполнительных органах государственной власти области, решающие вопросы организации проектной деятельности, а также ведомственные проектные офисы. Определены временные органы управления проектной деятельностью: кураторы, руководители, администраторы, участники проектов. Создан Совет по реализации национальных проектов на территории Воронежской области.