Муниципальная собственность является определяющей частью финансово-экономической базы местного самоуправления и одним из главных рычагов реализации местной социально-экономической политики.
Необходимость изучения гражданско-правового статуса муниципальной казны связана с формированием всей системы муниципальной собственности в стране в силу происходящих процессов перераспределения публичной и частной собственности.
В настоящее время возрастает роль и значение местного законодательства в повышении эффективности правового регулирования порядка формирования и учета объектов муниципальной казны.
Казна муниципального образования является главной составляющей муниципальной собственности и включает в себя средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Институт казны в современном гражданском законодательстве Российской Федерации определен содержанием п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанными нормами, средства соответствующего государственного (местного) бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Таким образом, казна муниципального образования - это имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное муниципальное имущество). Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство).
Необходимо отметить, что понятие «казна муниципального образования» в федеральном законодательстве содержится только в Гражданском кодексе РФ, который лишь рамочно обозначает данное определение. В иных федеральных законах оно не упоминается, законодательство оперирует лишь понятием «муниципальная собственность», которое является более широким по содержанию, или понятием «бюджет муниципального образования», напротив, более узким. По нашему мнению, отсутствие указаний на наличие казны у муниципальных образований, порядка ее формирования в текущем федеральном законодательстве является серьезным недостатком законодательства о муниципальных образованиях, нуждающееся в дополнениях.
Сформулировать и четко определить роль и значение казны муниципального образования в гражданском праве представляет собой достаточно сложную задачу, так как казна является довольно многогранным институтом. Входящие в ее состав объекты имеют подчас собственный комплекс источников правового регулирования (например, недвижимое имущество и средства бюджета).
В состав имущества казны муниципального образования может входить любое имущество из числа перечисленного в ст. 50 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», при этом законодатель выделяет различные виды объектов, которые могут принадлежать разным категориям муниципальных образований - городским округам, муниципальным районам, сельским поселениям.
Кроме того, исходя из положений ч.1 ст.50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», в составе имущества казны муниципального образования можно выделить следующие категории объектов:
) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения (оно перечислено в ч.ч.2-4 ст. 50 указанного закона);
) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Конкретный перечень объектов, на основании ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» входящих в казну муниципального образования, определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.
Общий подход к формированию состава объектов муниципальной казны может основываться на принципе соответствия исполняемым на уровне местного самоуправления функциям, которые прямо связаны с предметами ведения местного самоуправления, определенными федеральным законодательством.
В настоящее время все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. Более детально состав муниципальной собственности определяется в уставах муниципальных образований и подзаконных нормативных актах муниципальных образований (с учетом указанных ограничений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 года). Его изучение необходимо для выявления и уяснения специфики объектного состава имущества, входящего в казну муниципального образования, и его отграничения от имущества казны субъектов РФ и РФ в целом.
Формирование и использование муниципальной казны не может осуществляться в форме стихийного саморазвития и саморегулирования. Учет имущества, входящего в состав муниципальной казны, состоит в органическом сочетании механизмов государственного и локального регулирования.
Развитие местного самоуправления и рыночных отношений, усиление экономической самостоятельности муниципальных образований предопределяют необходимость занятия активной позиции органами местного самоуправления в обеспечении надлежащей правовой основы формирования и учета объектов муниципальной казны.
Представляется, что муниципальная политика в сфере формирования имущества муниципальной казны должна быть направлена на достижение следующих целей:
увеличение доходов бюджета муниципального образования на основе эффективного управления и распоряжения казенным имуществом;
оптимизация структуры муниципальной нефинансовой казны в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического развития города;
вовлечение максимального количества объектов муниципальной казны в оборот;
использование муниципального казенного имущества в качестве инструмента для привлечения инвестиций в экономику муниципального образования;
обеспечение функционирования муниципальных предприятий и учреждений, содействие повышению их конкурентоспособности.
Источники формирования муниципальной казны:
переданное в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном законодательством о разграничении государственной собственности на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальную (например, при разграничении собственности на землю, а для иных правоотношений порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК), соответственно оставшаяся после разграничения публичная собственность должна перейти в собственность муниципальных образований;
вновь созданное или приобретенное непосредственно в муниципальную собственность за счет пополнения на законных основаниях средств бюджета муниципального образования (например, за счет поступления средств от деятельности муниципальных унитарных предприятий, размещения муниципальных ценных бумаг, за счет поступления арендных платежей по заключенным договорам, местных налогов и сборов);
за счет передачи объектов государственного имущества (РФ или субъектов РФ) в собственность муниципальных образований (определение пообъектного состава имущества, передаваемого из собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, устанавливается законами субъектов РФ и осуществляется на безвозмездной основе);
переданное безвозмездно в муниципальную собственность юридическими и физическими лицами;
исключенное из хозяйственного ведения муниципальных унитарных предприятий и из оперативного управления муниципальных учреждений (на основании ч.2 ст.20 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);
оставшееся после ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений;
при купле-продаже объектов движимого или недвижимого имущества за счет средств муниципального бюджета и по иным основаниям, установленным законодательством;
поступившее в муниципальную собственность по другим, не противоречащим законодательству основаниям (за счет изъятия земельных участков для муниципальных нужд, реквизиции, конфискации).
Решением представительного органа местного самоуправления может быть утвержден также Реестр особо важных объектов муниципальной собственности и Перечень категорий особо важных объектов муниципальной собственности. Подобный Перечень может устанавливать особый правовой режим для наиболее ценных или значимых для муниципального образования объектов муниципальной собственности, запрещая их отчуждение физическим и юридическим лицам, например, приватизацию конкретных жилых помещений. Возможно включение в указанное Решение и исключений, например, разрешая отчуждение в виде передачи объектов в государственную собственность Российской Федерации, в государственную собственность субъектов Российской Федерации, в муниципальную собственность других муниципальных образований, то есть субъектов гражданского права, по своей правовой природе способных обеспечить публичные интересы в отношении наиболее важных объектов муниципальной казны.
Органы местного самоуправления имеют право регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов и разграничения полномочий по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований. Деятельность по изъятию имущества из хозяйственного ведения или оперативного управления унитарного предприятия можно разделить на несколько последовательных этапов.
Первый - анализ деятельности указанного муниципального унитарного предприятия, выявление фактов использования переданного ему имущества не по назначению или наличия излишнего имущества уполномоченным органом местного самоуправления (например, Комитетом по управлению муниципальным имуществом), определение перечня имущества, изъятие которого возможно (например, без ущерба для последующей деятельности МУП).
Второй - подготовка проекта Постановления об изъятии имущества с бухгалтерского учета муниципального унитарного предприятия с конкретным перечнем объектов изъятия.
Третий - принятие Решения (Постановления) главой муниципального образования в соответствии с его компетенцией о передаче основных средств с бухгалтерского учета муниципального унитарного предприятия в муниципальную казну с указанием конкретного перечня объектов (например, в приложении к данному Решению) и вступление его в законную силу.
Четвертый - списание с баланса муниципального унитарного предприятия указанного в Решении перечня имущества и зачисление его в казну муниципального образования, оформленное актом о приеме-передаче каждого объекта, которые перечислены в приложении к Решению.
Пятый - внесение соответствующих изменений в реестр имущества казны муниципального образования.
Таким образом, имущество муниципальной казны - единственный инструмент прямого участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях, единственный источник получения прямых неналоговых доходов местных бюджетов. Имущество, относящееся к категории казенного, включает в себя практически все движимые и недвижимые вещи, имущественные права, информация, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага.
финансовый правовой муниципальный казна
Основу правового регулирования местного самоуправления составляет ряд статей Конституции РФ, и в первую очередь ст. 12, 130-132, определяющие правовой статус местного самоуправления.
Кроме конституционных норм отношения в сфере местного самоуправления регламентируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003); «О муниципальной службе в Российской Федерации»(2007) и принятыми на их основе законами субъектов РФ.
Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, а также указанные ФЗ и другие ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Уже имеется законодательная основа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности органов местного самоуправления.
Учитывая, что демографическая проблема особо остро касается городских и сельских поселений, в 2007 г. внесено изменение об упразднении городских и сельских поселений. Упразднение сельских поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, постоянно проживающих в сельском поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти.
Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение муниципального образования за счет средств бюджета субъекта грантов для содействия достижению (и поощрения достижения) наилучших значений показателей работы. В новом базовом законе о местном самоуправлении существенно уменьшено число полномочий государственных органов по отношению к органам местного самоуправления что должно повысить уровень самостоятельности местного самоуправления.
Полномочия Федеральных органов исполнительной власти в области местного самоуправления:
определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых законодательством;
правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности Федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены ФЗ в порядке, установленном настоящим базовым ФЗ о местном самоуправлении;
осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий Федеральных органов исполнительной власти в отношении муниципального образования и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и иными законодательными актами;
ФЗ и (или) иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие вопросы местного самоуправления, не должны противоречить Конституции РФ и базовому закону о местном самоуправлении.
Управление финансов Исполнительного комитета муниципального образования города Набережные Челны является органом Исполнительного комитета, образованным для обслуживания бюджета муниципального образования город Набережные Челны.