Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Некоторые проблемы «регуляторной гильотины»
О.И. Чепунов
Аннотация
Реформирование государственного регулирования контрольно-надзорной деятельности, связанной с нарушением обязательных требований нормативных правовых актов, относится к одной из наиболее активно обсуждаемых тем как среди экспертного сообщества, так и среди представителей бизнеса и контрольно-надзорных органов. Автором рассмотрен механизм «регуляторной гильотины» при создании в сферах регулирования контрольно-надзорной деятельности новой системы понятных и четких требований к контрольно-надзорным органам и хозяйствующим субъектам с целью ликвидации избыточных административных требований, снижения уровня нагрузки и рисков причинения вреда (ущерба) субъектам экономических отношений и охраняемым общественным ценностям. Представлен зарубежный опыт применения регуляторной гильотины, элементы которого возможно применить в отечественной реформе государственного контроля и надзора. Уделено внимание рискам эффективной реализации механизма «регуляторной гильотины», в числе которых коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления. Успешность процесса реализации контрольно-надзорной реформы автор связывает со способностями экспертного сообщества, рабочих групп и регулятивных органов обеспечить качественное и оперативное выполнение поставленных задач под руководством Министерства юстиции Российской Федерации.
Ключевые слова: регулятивная гильотина, система, требования, рабочие группы, хозяйствующие субъекты, органы государственной власти.
Abstract
Some problems of the «regulatory guillotine»
А.Е. Chepunov, Russian Presidential academy of national economy and public administration
Reforming state regulation of control and supervision activities related to the violation of mandatory requirements of regulatory legal acts is one of the most actively discussed topics, both among the expert community and among representatives of business and regulatory authorities. Repeated attempts to optimize state control (supervision), reduce administrative barriers associated with it, and reduce excessive interference in the activities of business entities did not achieve the desired results, including due to insufficient attention and ambiguous understanding of the expected result of control and supervision activities, the compromise nature of decisions.
One of the reasons for the low efficiency of past initiatives is the redundancy of mandatory requirements in regulatory legal acts regulating the function of control and supervision. The article considers the mechanism of the regulatory guillotine. It is used when creating a «new» system of clear and clear requirements for control and Supervisory authorities and business entities in the areas of regulation of control and supervision activities. The purpose of this mechanism is to eliminate excessive administrative requirements, reduce the level of load and risk of causing harm (damage) to the subjects of economic relations and protected public values.
The author presents the foreign experience of using the regulatory guillotine, elements of which can be applied in the domestic reform of state control and supervision. Attention is paid to the risks of effective implementation of the «regulatory guillotine» mechanism, including corruption in state and local authorities.
The author attributes the success of the process of implementing the control and supervision reform to the ability of the expert community, working groups and regulatory bodies to ensure high- quality and prompt implementation of the tasks set under the leadership of the Ministry of justice of the Russian Federation.
Keywords: regulatory guillotine, system, requirements, working groups, business entities, public authorities.
Введение
В любом государстве, в том числе и в России, периодически возникают проблемы пересмотра перечня действующих правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по государственному контролю и надзору. Если в системе государственного управления нет постоянно действующего институционального механизма модернизации контрольно-надзорной системы, то через определенное время сложность и объем регулирования существенно возрастут вследствие противоречивости постоянно увеличивающихся норм данного института. Этот негативный процесс государственной контрольно-надзорной деятельности на всех властных этажах государственного аппарата многократно усугубляется высоким уровнем бюрократических процедур и системной коррупцией. Попытки внедрения антибюрократического и антикоррупционного «нового» наталкиваются на действующее и не желающее меняться «старое». Вследствие этого образуются глубокие системные противоречия в контрольно-надзорной деятельности, усугубляющие кризисные явления в государственном управлении. Все это негативно отражается на политико-правовых и экономико-социальных процессах позитивного государственного управления.
Для преодоления кризисных явлений появляется насущная необходимость создавать в сферах регулирования контрольно-надзорной деятельности «новую» систему понятных и четких требований как к контрольно-надзорным органам, так и к хозяйствующим субъектам для ликвидации избыточных административных требований, снижения уровня нагрузки и рисков причинения вреда (ущерба) субъектам экономических отношений и охраняемым общественным ценностям.
В отечественную юридическую науку исследованию проблем реформ в сферах регулирования контрольно-надзорной деятельности исследовали Р.Н. Аганина, Т.А Андронова [Аганина, Андронова, 2020], О.В. Александров [2019], Ю.Г Арзамасов [2013], А.А. Кармолицкий [2014], А.В. Кнутов [2015], Ю. Любимов [Любимов, Новак и др., 2019], С.В. Семенов и А.В. Чаплинский [2014], И.Ю. Синдеева [2014], С. Щербатова [2019] и другие.
Анализ научных исследований в сферах регулирования контрольно-надзорной деятельности указывает на то, что существует необходимость обоснования системы понятных и четких требований к контрольно-надзорным органам и хозяйствующим субъектам с целью ликвидации избыточных административных требований, снижения уровня нагрузки и рисков причинения вреда (ущерба) субъектам экономических отношений, то ест создания эффективного механизм «регуляторной гильотины».
Особенности реформ контрольно-надзорной деятельности
К настоящему времени в России сложилась непростая ситуация. С одной стороны, власть всячески пытается поддержать развитие экономики и бизнеса, с другой - наличествует множество факторов, активно этому препятствующих. По данным Правительства, сейчас в России существует 46 контрольно-надзорных ведомств, которые проводят около 220 видов проверок. Общее число требований, описанных на тысячах страниц нормативных актов, - 2 млн норм, в числе которых со времен СССР сохранилось свыше 9 тыс. нормативных актов, устанавливающих обязательные требования к бизнесу при проверках. Многие из них давно устарели, соблюсти все из них не может ни один предприниматель. Такое положение в свете декларирования «российского экономического рывка» неприемлемо. Поэтому в рамках послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15 января 2020 года Президентом поручено Правительству Российской Федерации обеспечить отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах.Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 27.02.2019 г. №Пр-294.
По оценкам экспертов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) выделяется три способа разрешения данной проблемы:
- отмена «старого» регулирования и создание новых правил. Такой способ в масштабах всей страны применить не удавалось еще никому в мире вследствие невероятных финансовых, лоббистских и когнитивных издержек;
- подготовка заинтересованными субъектами списков основополагающих проблемных правовых актов и замена их на заново созданные, что является более приемлемым способом. При этом создание таких списков будет подвергаться серьезным лоббистским усилиям со стороны отрасли и регулятора. В своем конечном результате созданные списки будут в большой степени зависеть от субъективных влияний исполнителей, результаты могут совсем не отражать решение проблемы отраслевого регулирования;
- сплошной общесистемный пересмотр регулирования. В этом случае производится пересмотр всех действующих обязательных государственных требований специально созданной структурой по установленным объективным критериям. То есть метод масштабного нормативного анализа регуляторов и пересмотр действующих нормативно-правовых актов, которые будут одобрены, изменены или утратят силу.
Такой метод реформы контрольно-надзорной деятельности обозначается термином «регуляторная гильотина». Он был разработан международной консалтинговой компанией «Джейкобс, Кордова и Партнеры» (Jacobs, Cordova & Associates) на основе удачного опыта отсечения устаревших законодательных норм в 1980-е годы в Швеции и Южной Корее. Не везде в мире применяют именно «регуляторную гильотину» в чистом виде, какие-то страны разрабатывают свои собственные механизмы. Но суть их та же - снижение административной нагрузки на бизнес для обеспечения устойчивого экономического роста.
На сегодняшний день этот структурированный процесс был применен уже более 100 странами. Опыт Австралии, Великобритании, Вьетнама, Мексики, США и Хорватии показывает, что в этих странах удалось сократить от 15 до 50% ненужных государственных требований в контрольно-надзорной деятельности. Это привело к тому, что бизнес сэкономил миллиарды долларов, а экономика избавилась от лишней нагрузки и стала расти намного быстрее. При этом были созданы миллионы новых рабочих мест, это способствовало повышению эффективности в борьбе с коррупцией.
Любая регуляция, необоснованная с точки зрения законности и необходимости для правительственных стратегий рыночной экономики, должна быть отменена. Любая регуляция, которая законна и необходима, но не является благоприятной для бизнеса, должна быть максимально упрощена.Пересмотр устаревших регуляций посредством Регуляторной Гильотины.
Работа по реализации концепции «регуляторной гильотины» в Российской Федерации проводится в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации «дорожной картой»План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» от 29.05.2019 г. №4714п-П36. с обязательным привлечением всех заинтересованных сторон - представителей предпринимательского, экспертного, научного сообществ - с применением разработанной Методики ее исполненияПлан мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины».. В целях реализации (п.2) «дорожной карты» Минэкономразвитием разработан проект Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Он призван определить понятие обязательного требования, а также регламентировать процесс разработки и принятия таких требований, установить цели и основные принципы их закрепления в законодательстве, обеспечить закрепление на законодательном уровне механизма отмены с 1 января 2021 года ранее действовавших обязательных требований. Также разработан проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», которым предусмотрено совершенствование такой деятельности. Принятие этого законопроекта позволит создать системное процессуальное регулирование контрольно-надзорной деятельности, которое должно минимизировать административное давление на бизнес.
В целях реализации реформы Подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформыРаспоряжение Правительства РФ от 18.09.2012 г. №1729-р. утверждены составы 41 рабочей группы по реализации механизма «регуляторной гильотины». Деятельность рабочих групп будет направлена на участие в формировании новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также других документов в соответствующих сферах общественных отношений, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду.
Результатом работы групп, ведение которой предполагается до конца 2020 года, должно стать создание новой системы контрольно-надзорного регулирования. Пересмотр предъявляемых к бизнесу обязательных требований планируется закончить к 2021 году. Установленный алгоритм работы «гильотины» состоит в том, что Правительством формируется реестр всех правовых регуляций, прямо или косвенно влияющих на бизнес, создавая тем самым базу данных правовых норм или административных процедур. Создание такого обоснованного реестра является большим прорывом в ликвидации негативного регулятивного влияния на общий бизнес-климат.
Каждая правовая норма или административная процедура должна будет пройти через фильтры и оцениваться на трех уровнях:
- государственными служащими в министерствах, высокая профессиональная деятельность которых должна быть залогом успеха;
- представителями бизнеса, как заинтересованными субъектами в ликвидации негативного регулятивного влияния на общий бизнес-климат;
- органом, который будет отвечать за реализацию «регуляторной гильотины» и принятие конкретных решений.
Включенные в конкретный процесс аналитики субъекты должны дать ответы на вопросы: имеется ли в законе необходимость регуляции; позитивна ли норма для бизнеса; необходимы и обоснованы ли финансовые выплаты, установленные этим законом.
После оценки экспертами правовой нормы или административной процедуры они распределяются в одну из трех групп: сохранить и занести в действующий реестр; упростить, после чего законодательная власть и Правительство предпримут необходимые шаги их оптимизации, упрощения запутанных нормативно-правовых актов; отменить, после чего законодательными органами, Правительством будут сделаны необходимые шаги для устранения ненужных нормативно-правовых актов.