«Уцелевшие» оптимизированные нормы и административные процедуры, занесенные в действующий реестр, для представителей бизнеса и граждан страны будут является правовыми регуляторами экономических отношений в сфере контрольно-надзорной деятельности при ведении бизнеса.
государственный регуляторный правовой контроль надзор
Зарубежный опыт регулятивной гильотины
Международный опыт показывает, что количество стран, которым не удалось реализовать дерегуляционные изменения, составляют большинство по сравнению с теми странами, где удалось это сделать успешно. Несомненно, что осуществление реформы требует мощного и прозрачного политического руководства и поддержки общественности. Наиболее интересным и полезным может оказаться опыт США, где с 1993 г. действует подписанное Президентом США Правительственное распоряжение №12866 «О планировании регулирования», в соответствии с которым проводилась реформа регулирования по улучшению качества планирования и обеспечения легитимности контрольно-надзорных мероприятий и их общественной прозрачности. С 2017 года действует подписанное Президентом США Правительственное распоряжение №13771 «Сокращение регулирующих функций и контроль расходов на выполнение таких функций», где в целях повышения эффективности управления государственными расходами был введен принцип 2:1, т.е. при принятии одной новой нормы регулирования должны быть исключены две действующие нормы, при этом расходы на введение новой нормы должны полностью компенсироваться за счет отмены действующих норм. На 2018 г. уже была запланирована реализация принципа 3:1, т.е. отмена трех действующих норм для каждого нового регулятивного действия. В ходе первого года исполнения данного акта были отменены 244 действующие нормы, исключены из планов принятия 535 норм, перенесено на долгосрочную перспективу 700 норм, принято 67 актов по дерегулированию, принято 3 новых акта по регулятивным действиям (или 22:1) [Александров, 2019]. Вследствие этого произошел рост экономики США, где в первом квартале 2019 г. ВВП вырос на 3,1%, во втором - замедлился до 2,1% и сохранил этот показатель в третьем.
В России около 9 тыс. актов, устанавливающих обязательные требования. Сколько из них удастся изучить и после изучения представить под «гильотину» до 1 февраля 2020 г. - точно сказать никто не может. Но подготовка «дорожной карты» для работы «гильотины» на российской почве поручена аппарату Правительства. При этом результаты проведения большого объема изъятий полномочий и процедур из российского действующего правового регулирования не предсказуемы.
Например, в Южной Корее за 11 месяцев проанализировали свыше 11 тыс. актов, в Хорватии - около 1,4 тыс. Можно только надеяться, что сотрудники аппарата Правительства будут способны преодолеть бюрократические трения и борьбу за полномочия, которые неизбежно возникнут на этапе «отсекай, упрощай и сохраняй». При этом Российская Федерация - самобытная страна, поэтому есть ряд факторов, способных как принести пользу от «гильотины», но, как ни странно, и нанести вред. Важнейший фактор - определение задач для достижения цели «гильотины» - устранение лишних отраслевых нормативно-правовых актов, чтобы бизнесу стало проще работать.
Регуляторная гильотина в действии
Однако задачи регуляторной гильотины контрольно-надзорной деятельности со временем уточняются и изменяются. Например, в рамках обсуждения реформы контрольно-надзорной деятельности (КНД) над бизнесом Минтруд предложил ввести особый механизм государственного регулирования трудовых отношений, выйдя с инициативой не распространять положения реформы на трудовые отношения, а также изменить законопроект о госконтроле. Это вызвано необходимостью корректировок реформы существованием рисков для работников на фоне увеличения преимуществ для работодателей, что и было подтверждено профсоюзами. Уже в апреле 2019 г. стали появляться конфликты, когда регулятор предлагал сохранить существующие правила, а отрасль - отменить. Многие ведомства пытаются добиться для себя исключений (сейчас в списке 33 министерства и ведомства, включая МВД, МЧС, Минюст, Минздрав, Минкультуры, Минприроды, Минпромторг, Минстрой, Минтранс, Минтруд, ФАС России, Роспотребнадзор). Такие исключения нарушают логику и системность проводимых реформ контрольно-надзорной деятельности. Также появляются мнения о том, что Минэкономразвития может продлить деятельность по отмене устаревших нормативных правовых актов всех уровней до 2023 года. Это связано с тем, что необходимо больше времени для проверки региональных и муниципальных норм. До 1 января 2021 г. планируется в рамках «регуляторной гильотины» завершить проверку нормативно-правовой базы федерального уровня, до 2022 г. - проверить нормы субъектов РФ, до 2023 г. - муниципальные нормы «Регуляторную гильотину» могут продлить до 2023 года..
Необходимость процедуры доказывания при введении, изменении, сохранении государственного регулирования обусловлена объективными характеристиками субъектов процесса принятия решений и спецификой самого процесса нормотворчества. Качественное регулирование должно основываться на наилучших доступных доказательствах, включая научные и экспертные данные. Но при этом следует учитывать и то, что в рабочей группе при обсуждении правового акта может возникнуть три конкурирующие позиции: позиция регулятора, который будет отстаивать сугубо свои интересы; позиция крупного бизнеса, отстаивающего свои интересы; позиция мелкого бизнеса, для которого позиция крупного бизнеса является нежизнеспособной.
В этой связи необходимо найти рациональное решение при различных точках зрения в экспертном сообществе. В этом случае необходима четко установленная процедура преодоления лоббистских устремлений в сторону государственного интереса. Эта ситуация может быть рассмотрена с принятием решения на «специальной согласительной» комиссии.
Также следует отметить решения рабочих групп различных отраслей по пересекающимся контрольно-надзорным полномочиям, когда по одному и тому же правовому акту при рассмотрении разными рабочими группами принимаются не совпадающие решения. В этой связи необходимо окончательное «надгрупповое» решение. Также следует обратить внимание на то, что под видом новых требований могут появиться старые правила вследствие лоббистских усилий со стороны отрасли и регулятора, а также на отсутствие объективных критериев пересмотра правовых регуляций, прямо или косвенно влияющих на бизнес, что может негативно повлиять на результаты реформы.
Реализация механизма «регуляторной гильотины» обусловливает необходимость оценки регулирующего воздействия (ОРВ) как одного из важнейших инструментов диалога власти и бизнеса для выработки эффективной государственной политики, что стимулирует органы-разработчики тщательно продумывать свои решения. Причины популярности института оценки регулирующего воздействия определяются особым правовым механизмом обсуждения проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы бизнеса и инвесторов, до момента их вступления в силу [Арзамасов, 2013]. Также предполагается анализ социальных и экономических последствий принятия нормативного правового акта. В этом случае «насаждение сверху» таких правовых норм при использовании правил ОРВ невозможно.
Главную опасность для эффективной реализации механизма «регуляторной гильотины» несет коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления. Отмена нормативных актов, особенно ГОСТов на промышленные изделия, продукты, в том числе и экологические, создает для человека затруднения в принятии решений и пользовании товаром. Отмену большого количества нормативных документов и ГОСТов нельзя компенсировать и возместить очень быстро. В этом случае возникнет правовой вакуум, а в таком правовом вакууме будут действовать и уже действуют коррупционные связи. Если говорить о российской коррупции, то она серьезно затрудняет нормальное функционирование всех государственных структур, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе тревогу и недоверие к государственным институтам, в том числе и в вопросе реализации механизма «регуляторной гильотины».
Заключение
Следует констатировать, что процесс реализации контрольно-надзорной реформы зависит от способности экспертного сообщества, рабочих групп и регулятивных органов обеспечить качественное и оперативное выполнение поставленных задач под руководством Минюста. Но это только часть реформы государственного управления, основные сложности еще впереди. Следует согласиться с тем, что работу, проведенную в период административной реформы, требуется не просто провести заново, а поставить «на поток», создать механизм постоянного контроля за возникающими и перераспределяемыми полномочиями Татьяна Нестеренко: без сокращения госслужащих не будет и повышения зарплат [элект рес]. От того, как пройдет этап контрольно-надзорной реформы, будет зависеть эффективность системы российского государственного управления.
Список литературы
1. Аганина Р.Н., Андронова Т.А. 2020. Модернизация института государственного контроля предпринимательской деятельности. Право и политика. №2. С. 36-47.
2. Александров О.В. 2019. «Регуляторные гильотины»: международный опыт устранения препятствий для бизнеса и инвестирования». Торговая политика. Trade policy. №1/17. С. 107-118.
3. Арзамасов Ю.Г. 2013. Оценка регулирующего воздействия: понятие, функции, проблемы институализации. Право и образование. №11. С. 4-17.
4. Кармолицкий А.А. 2014. К вопросу об административном надзоре в сфере исполнительной власти. Законодательство. №1. С. 48-58.
5. Кнутов А.В. 2015. Обязательные требования к хозяйственной деятельности в России. Вопросы государственного и муниципального управления. №1. С. 104-123.
6. Любимов Ю., Новак Д., Цыганков Д., Нестеренко А., Варварин А., Ибрагимов Р., Жаркова О., Москвитин О., Маслова Н., Верле Е. 2019. Регуляторная гильотина. Закон. №2. С. 20-36.
7. Майоров В.И. 2019. Модернизация системы контроля и надзора: новая регуляторная политика. Административное право и процесс. №11. С. 34-36.
8. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. А.Е. Голодникова, А.А. Ефремов, Д.В. Соболь. Москва: Центр стратегических разработок, 2018. 192 с.
9. Семенов С.В., Чаплинский А.В. 2014. О совершенствовании правового регулирования системы государственного и муниципального контроля в России. Вопросы государственного и муниципального управления. №4. С. 118-135.
10. Синдеева И.Ю. 2014. Ответственность органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля. Государственная служба. №5. С. 6-11.
11. Хачатуров А. Надзор на отсечение.
12. Щербатова С. 2019. Коснется ли "регуляторная гильотина" саморегулируемых организаций, выдающих компаниям допуски к производству работ в области строительства? Жилищное право. №6. С. 5-16.
References
1. Aganina R.N., Andronova T.A. 2020. Modernization of the institute of state control of entrepreneurial activity. Law and Politics, 2:36-47.
2. Alexandrov O.V. 2019. “Regulatory Guillotines”: International Experience in Removing Barriers to Business and Investment. Trade policy, 1/17: 107-118.
3. Arzamasov Yu.G. 2013. Regulatory impact assessment: concept, functions, problems of institutionalization. Law and education, 11: 4-17.
4. Karmolitsky A.A. 2014. To the question of administrative supervision in the field of executive power. Legislation, 1: 48-58.
5. Knutov A.V. 2015. Mandatory requirements for economic activity in Russia. Questions of state and municipal government, 1: 104-123.
6. Lyubimov Yu., Novak D., Tsygankov D., Nesterenko A., Varvarin A., Ibragimov R., Zharkova O., Moskvitin O., Maslova N., Verle E. 2019. Regulatory guillotine. Law, 2: 20-36.
7. Mayorov V.I. 2019. Modernization of the control and supervision system: a new regulatory policy. Administrative law and process, 11: 34-36.
8. Regulatory policy in Russia: main trends and architecture of the future. 2018. Ed. A.E. Golodnikova, A.A. Efremov, D.V. Sable [et al.]. Moscow, Center for Strategic Research, 192 p.
9. Semenov S.V., Chaplinsky A.V. 2014. On improving the legal regulation of the state and municipal control system in Russia. Issues of state and municipal government, 4: 118-135.
10. Sindeeva I.Yu. 2014. Responsibility of executive authorities in the exercise of state control. State service, 5: 6-11.
11. Khachaturov A. Surveillance for clipping.
12. Shcherbatova S. 2019. Will the “regulatory guillotine” affect self-regulatory organizations that issue companies approvals for construction work? Housing law, 6: 5-16; Administrative law, 3: 57-62.