Статья по теме:
Нормативная и регламентирующая документация в сфере науки и образования: особенности языка и формулировок
Г.А. Ключарев, А.В. Неверов, Федеральный научно-исследовательский социологический центр Российской академии наук ул. Кржижановского, 24/35, корп. 5, Москва, Россия, 117218, Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198, Московский автомобильно-дорожный государственный технический университет (МАДИ) ул. Ленинградский проспект, 64, Москва, Россия, 125319
Современная административная система Российской Федерации характеризуется увеличением количества нормативных и регулирующих аспектов. Особенно широко данное свойство распространено в сфере науки и образования. Это, по мнению заинтересованных сторон, зачастую приводит к излишней формализации и бюрократизации процессов в работе научных и образовательных организаций. Экспертами определяются разные причины роста бюрократизации, в их числе можно выделить усложнение взаимодействия, недостатки организационных и бизнес-процессов, проблемы структуры и распределения обязанностей, недостаточную компетентность специалистов и др. При этом не всегда полноценно раскрываются вопросы коммуникаций заинтересованных сторон, выраженные в различии подходов к созданию нормативных и регламентирующих документов, а именно особенности «бюрократического языка». В статье на конкретных кейсах показано, каким образом язык современных нормативных и регулирующих документов оказывает влияние на усложнение бюрократических процессов, описаны ряд причин, определяющих данные особенности, а также выдвинуты предложения по снижению их негативного влияния.
Ключевые слова: бюрократия; бюрократизация; нормативная документация; государственное управление; наука и образование
Проблема нормативной и регламентирующей документации в сфере науки и образования
«Российская академия наук потребовала от молодых ученых сдавать на конкурс дискеты 3,5» [5] - с таким заголовком вышли ряд изданий российских средств массовой информации в марте 2016 года. Это было обусловлено тем, что журналисты обратили внимание на «Положение о медалях Российской академии наук с премиями для молодых ученых РАН, других учреждений, организаций России и для студентов высших учебных заведений России» (1), где в пункте 2.6.4. указывается необходимость приложить к каждой работе «...одну дискету 3,5” с файлом ТІТиЬ.БОС в редакторе ЖОКО-б...».
Данное требования было, наверное, одним из самых трудновыполнимых для соискателей, не столько тем, что в 2016 году было уже достаточно сложно найти носители подобного формата, а также операционную систему, поддерживающую редактор Word-6, сколько невозможностью полноценной загрузки современного файла на данный тип дискеты из-за его малой (по стандартам 2016 года) емкости. При этом в других официальных документах РАН, например, в Положении «О конкурсе 2015 года на соискание медалей Российской академии наук с премиями для молодых ученых России и для студентов высших учебных заведений России за лучшие научные работы» (2) требования допускают использование более современных носителей - «...электронный носитель (дискета 3,5”, СОКОМ, флэш-карта, карта памяти) с файлом TITUL.DOC в редакторе ЖОКО-б; ЖОКО-97-2003, содержащим следующие сведения.».
Это случай больше похож на курьезную ошибку, чем на реальное желание сотрудников РАН получать информацию на дискетах. Вероятно, что данное Положение просто не обновлялось и не проверялось много лет, а соискатели, не обращая внимание на формальные аспекты, подавали свои работы на более современных носителях, работая с ними в актуальных версиях текстовых редакторов. Но, несмотря на кажущуюся невысокую важность данного случая, он наглядно демонстрирует ряд бюрократических недостатков современной нормативной и регламентирующей документации, с которой сталкиваются современные ученые.
Среди этих недостатков можно выделить ошибки, противоречия, возможность неоднозначной интерпретации некоторых положений, а также низкий уровень регулирующего воздействия. Это выступает одной из составляющих частей проблемы взаимодействия научных и образовательных организаций с государственными структурами, регламентирующими, регулирующими и контролирующими реализацию деятельности в сфере науки и образования. Данная проблема определяет не только трудности коммуникации основных заинтересованных сторон научного развития (наука и государство), но и создает трансакционные издержки в их работе. В связи этим представляется своевременным исследование особенностей нормативной и регламентирующей документации, определяющей деятельность в сфере науки и образования, на предмет поиска причин их не всегда достаточной проработанности и качества.
Влияние нормативной и регламентирующей документации на деятельность научных и образовательных организаций
Чтобы определить степень влияния этой проблемы на работу научных и образовательных организаций, было проведено изучение особенностей бюрократических процессов, связанных с нормативной и регламентирующей документацией в крупном университете. Оно было реализовано в ФГАОУВО «Российский университет дружбы народов» - одном их ведущих университетов Российской Федерации, где обучаются более 30 000 студентов и который ведет широкую научную и образовательную деятельность (далее - РУДН, Университет). Для квалификации термина «документ» в рамках исследования используется понятие, предусмотренное законодательством Российской Федерации, которое понимает документ, как «материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения» (3). Под нормативным документом понимается документ, содержащий информацию об определенных нормах, требованиях и стандартах в зафиксированном виде. Регламентирующий документ представляет собой документ, включающий в себя свод правил, последовательность этапов и процессов, определенных субъектом.
Диаграмма 1 - Динамика изменения количества документов, поставленных на контроль в ИРУД (%)
В РУДН существует электронная система анализа и контроля - Информационный ресурс управления делами (далее - ИРУД), в функционал которого входит контроль документооборота. На основе данных ИРУД был проведен анализ изменения количества нормативной и регламентирующей документации за последние годы (далее - Исследование 1).
За начальную точку анализа изменения документооборота был выбран 2008 год, и количество документов, поставленных на контроль в 2008 году, было принято за 100%. В течение 6 лет (до 2014 года) существовала тенденция к снижению количества документов (см. диаграмму 1), но в 2015 году произошел резкий рост их количества (более чем на 30% за год), который продолжился и в 2016 году (более чем на 15% за год).
Результаты Исследования 1 демонстрируют значительное увеличение документооборота за прошедшие 4 года. Для понимания причин этого роста в 2018 году был проведен опрос (далее - Исследование 2) среди руководителей среднего звена РУДН (N=34, средняя длительность работы на руководящей должности = 7,8 лет), входящих в Кадровый резерв Университета. Респондентам были заданы 3 вопроса: 1) «Какие причины, по Вашему мнению, определили значительный рост документооборота в 2015-2017 гг.: объективные (внешнее воздействие) или субъективные (внутренние особенности Университета)?»; 2) «Какие объективные причины (внешнее воздействие), по Вашему мнению, определили значительный рост документооборота Университета в 2015-2017 гг.?»; 3) «Какие субъективные причины (внутренние особенности Университета), по Вашему мнению, определили значительный рост документооборота Университета в 2015-2017 гг.?».
Исследование 2 показало, что 85,3% респондентов считают, что причины роста документооборота в Университете обусловлены внешними (объективными) факторами. По мнению респондентов, наибольшее значение среди объективных факторов документооборота имеют «изменение нормативов и внедрение новых стандартов государственными и регулирующими органами» (73,5%), а также «участие Университета в Проекте `'5-100''» (4) (58,8%). Из субъективных факторов как наиболее важных респондентами были выделены - «ошибки при подготовке документов» (59,38%) и «проблемы взаимодействия и несогласованность решений» (61,74%).
Исследование 2 продемонстрировало, что проблема избыточного нормативного и регламентирующего воздействия оказывает влияние даже на устойчивую систему управления крупным вузом. Изменение стандартов и нормативов, а также участие РУДН в проекте «5-100», в соответствии результатами исследований, в значительной степени увеличили нагрузку на Университет.
Оценивая влияние нормативных и регламентирующих документов на работу научно-педагогических работников, можно привести результаты исследования мотивации профессорско-преподавательского состава РУДН (далее - Исследование 3), проведенного в апреле-мае 2017 года (N=509). Результаты Исследования 3 оказали, что для каждого второго сотрудника профессорско- преподавательского состава РУДН работа с нормативными документами и отчетностью является наименее желательной (демотивирующей).
Демотивация, связанная с трудностью работы с нормативной и регламентирующей документацией, характерна для сотрудников большинства научных и образовательных организаций Российской Федерации. Одним из косвенных подтверждений этого является публикация в социальной сети с ярким наименованием «Ненавижу» Н. Казмина (5), в которой автор иллюстрирует, как избыток нормативной и регламентирующей документации снижает эффективность образовательной и научный работы. Данная публикация интересна не только содержанием, но и широким распространением и высокой степенью поддержки (десятки тысяч просмотров), которую она получила у научной и академической общественности в социальных сетях.
Резюмируя, можно определить:
Современная система государственного нормативного и регулирующего воздействия в сфере науки и образования постоянно расширяется.
Это приводит к увеличению документооборота и росту нагрузки на систему управления научных и образовательных организаций.
Недостатки нормативной и регламентирующей документации оказывают негативное влияние на эффективность деятельности научно-педагогических работников и профессорско-преподавательского состава научных и образовательных организаций.
Недостатки документации, в рамках которой осуществляется нормативное и регламентирующее воздействия в сфере науки и образования, можно считать сдерживающими факторами научно-технического развития Российской Федерации. Устранение или минимизация этих недостатков имеет потенциал снизить издержки на реализацию научно-исследовательских проектов, а также увеличить эффективность работы научных и образовательных организаций.
Рассматривая способы их устранения, следует отметить, что подход, предполагающий отмену значительного количества нормативов, регуляторов, отчетов и т.д., представляется желательным, но трудным в реализации. В первую очередь это связано с тем, что социально-экономическое развитие, а также увеличение агентов и заинтересованных сторон научно-технологических процессов, предполагает усложнение системы отношений и, как следствие, рост количества нормативов и регуляторов. Одним из возможных способов снижения негативного влияния избыточного административного воздействия выступает оптимизация имеющихся подходов к формированию нормативной и регламентирующей документации. Этот процесс можно условно назвать дебюрократизацией нормативной и регламентирующей документации. В данном случае «бюрократия», представляющая собой совокупность отношений, обеспечивающих формальное взаимодействие заинтересованных сторон, и является необходимым элементом научно-технологического развития. При этом «бюрократизация» представляется феноменом, в рамках которого формальное взаимодействие становится определяющим (т.е. превращается в цель деятельности) и оказывает негативное воздействие на процессы. Дебю- рократиазция - т.е. совершенствование (а не отмена) бюрократических процессов в научной-образовательной сфере может быть осуществлена путем оптимизации нормативной и регламентирующей документации.
Недостатки формулировок нормативной и регламентирующей документации в сфере науки и образования
Негативные свойства бюрократизации нормативных и регламентирующих документов во многом являются следствием особенностей институционального взаимодействия. Для описания институциональных процессов в рамках данной публикации условно выделены социальная общность «ученые» (научные работники, научно-педагогические сотрудники и профессорско-преподавательский состав научных и образовательных организаций) и «чиновники» (сотрудники государственной гражданской службы, работающие в государственных учреждениях, связанных с управлением, регуляцией и контролем деятельности научных и образовательных организаций). Понимая высокую степень упрощения социальной действительности в рамках данных терминов, предполагается, что их использование сможет сделать более легким и наглядным описание особенностей институционального взаимодействия в сфере науки и образования.
Недостатки, связанные с бюрократизацией, во многом являются следствием неэффективной коммуникации между «учеными» и «чиновниками». Причиной этого выступает совокупность факторов, одним из которых является содержание нормативной и регламентирующей документации. Для иллюстрации этого тезиса можно привести результаты анализа Постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные организации высшего образования, научные учреждения, подведомственные Федеральному агентству научных организаций, и государственные научные центры Российской Федерации», который более известен как «Постановление № 220» (6,7) (далее - Кейс 1).
Основными задачами Постановления определены:
Привлечение ученых с мировым именем, в том числе и наших соотечественников, проживающих за рубежом, в российские вузы, научные учреждения и государственные научные центры.
Создание научных лабораторий, способных конкурировать с ведущими лабораториями мира.
Получение научных результатов мирового уровня.
Создание условий для улучшения качественного состава научных и научно-педагогических кадров, эффективной системы мотивации научного труда.
Стимулирование притока молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий.
Создание устойчивых связей российских вузов, научных учреждений государственных академий наук и государственных научных центров Российской Федерации с ведущими мировыми научными школами.