О содержании понятия "административная юрисдикция полиции МВД России"
А.В. Шевцов,
заместитель начальника кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук, доцент Академия управления МВД России Российская Федерация, г. Москва
Аннотация
Актуальность: совершенствование законодательства Российской Федерации предполагает оптимизацию административнопроцессуальных полномочий должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, реализуемых посредством административной юрисдикции. Под таковой в науке принято понимать, с одной стороны, рассмотрение и разрешение административно-правовых споров в связи с обращениями граждан и организаций, с другой - применение в необходимых случаях мер административноправового принуждения к физическим и юридическим лицам за нарушение установленных законом запретов (предписаний, дозволений). Законодательством установлена совокупность правомочий государственных органов во внесудебном (административно-правовом) порядке разрешать правовые споры и рассматривать дела о правонарушениях, применяя юридические санкции к правонарушителям. При этом одним из условий повышения результативности реализации органами внутренних дел (полицией) исследуемых правовых норм является уточнение понятия «административная юрисдикция полиции МВД России» наряду с классификацией различных административно-юрисдикционныхпроизводств, осуществляемыхуполномоченнымизакономдолжностнымилицамиполицииМВДРоссии. административная юрисдикция полиция должностной
Цель исследования: раскрыть содержание понятия «административная юрисдикция полиции МВД России», классифицировать современные административно-юрисдикционные производства, изложить правовые основы осуществления должностными лицами органов внутренних дел (полиции) производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам и дисциплинарного производства.
Методы: в исследовании использованы общенаучные методы: анализ, синтез, дедукция, индукция, позволившие провести анализ действующих правовых норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации.
Выводы: в процессе исследования обосновывается утверждение о том, что в условиях динамичного развития административного и административно-процессуального законодательства Российской Федерации административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел характерны определенные особенности. С учетом предложенной классификации административно-юрисдикционных производств раскрывается содержание понятия «административная юрисдикция полиции МВД России».
Ключевые слова: административная юрисдикция; административно-процессуальная компетенция; административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел; административно-юрисдикционное производство; административное правонарушение; дисциплинарное производство; производство по жалобам; полиция МВД России.
About the Content of the Concept «Administrative Jurisdiction of the Police of the Ministry of Internal Affairs of Russia»
A. V. SHEVTSOV,
Candidate of Law, Associate Professor,
Deputy Head of the Department of Management of Public Order Service in Protection's Provision (Center for Command Staff Trainings) Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, Moscow
Annotation
The relevance: improving the legislation of the Russian Federation involves optimizing the administrative and procedural powers of officials of Federal executive authorities that are implemented through administrative jurisdiction. In science, it is usually understood as such, on the one hand, the consideration and resolution of administrative-legal disputes in connection with the appeals of citizens and organizations, on the other - the application of administrative legal enforcement measures to individuals and legal entities for violating the prohibitions established by law (regulations, permits). The legislation establishes a set of powers of state bodies to resolve legal disputes and consider cases of violations in an out-of-court (administrative legal) procedure, applying legal sanctions to offenders. One of the conditions for increasing effectiveness of the internal affairs bodies (police) of the said legal norms is the concept of «administra- tive jurisdiction of the police of the MIA of Russia» along with classification of various administrative and jurisdictional proceedings, carried out by legally authorized officials of the police of the MIA of Russia.
The purpose of the study: to reveal the content of the concept of «administrative jurisdiction of the police of the Ministry of internal Affairs of Russia», to classify modern administrative and jurisdictional proceedings, to set out the legal basis for the implementation by officials of the internal Affairs bodies (police) of proceedings on administrative offenses, complaints and disciplinary proceedings.
The мethods: the study used General scientific methods: analysis, synthesis, deduction, induction, which allowed to analyze the existing legal norms contained in the legislation of the Russian Federation.
The nonclusions: in the course of the research, the author substantiates the claim that certain features are characteristic of administrative and jurisdictional activity of internal Affairs bodies in the conditions of dynamic development of administrative and administrative-procedural legislation of the Russian Federation. Taking into account the proposed classification of administrative and jurisdictional proceedings, the content of the concept «administrative jurisdiction of the police of the Ministry of Internal Affairs of Russia» is revealed.
Key words: administrative jurisdiction; administrative and procedural competence; administrative jurisdictional activity of internal affairs bodies; administrative proceedings; administrative offence; disciplinary proceedings; proceedings on complaints; police of the MIA of Russia.
В сформировавшемся научном представлении о содержании понятия «административная юрисдикция» прочно установилось обоснованное мнение о том, что под этим правовым явлением следует понимать предусмотренную законом деятельность по рассмотрению и разрешению органами публичной власти различного рода обращений участников административно-правовых отношений, которые содержат правовой спор. При этом речь идет как о спорах, связанных с некорректной (по мнению обращающихся) реализацией непосредственных административных (управленческих) функций, проявляющихся в «процедурах внесудебного урегулирования деликтных и правомерных (неоспариваемых) отношений» [1, c. 15; 29], так и о применении органами исполнительной и судебной власти в предусмотренных законом случаях мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам [3, с. 5--9; 8; 27].
Стремительное развитее современного общества, а также различных сфер активности человека привело к фактической невозможности разрешения административно-правовых споров лишь с обязательным привлечением суда. Появляющиеся досудебные формы разрешения публично-правовых конфликтов открывают совершенно новые возможности для изучения особенностей административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти (далее -- федеральные органы). Такая деятельность позволяет объективно оценивать действия участников административно-правовых отношений с точки зрения их правомерности.
По мнению большинства исследователей, речь идет о деятельности компетентных федеральных органов, «управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решении» [9, с. 148]. Так, профессор А. П. Шергин определяет административную юрисдикцию как «вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов» [27--28]. Исследуя природу административной юрисдикции органов внутренних дел, А. Ф. Виноградов воспринимает ее «как вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной, административной деятельности специальной системы государственных органов исполнительной власти» [5, с. 21]. С. В. Комлев называет административную юрисдикцию особым видом «государственной правоприменительной правоохранительной деятельности, носящей процессуальный характер» [14, с. 9]. Профессор В.В. Головко полагает, что ей, несомненно, свойственны определенные регулятивные, пра- вонаделительные и правоохранительные функции [8].
Употребляемый термин «юрисдикция» образован от сочетания латинских слов «jus» и «clicere»и переводится как разрешение конфликта или применение подлежащей властью установленных правил [6, с. 74--75].
По сути, это и позволяет в современной научной литературе отождествлять юрисдикцию с право-разрешительной деятельностью государства и общественности [20, 23]. В этом смысле административная юрисдикция является своего рода правовым «продуктом» публично-властной деятельности, основанной на нормах административного и административнопроцессуального законодательства РФ. Такая деятельность проявляется в реализации административно-юрисдикционных производств, возбуждаемых уполномоченными должностными лицами органов власти в связи со ставшими им известными нарушениями устанавливаемых государством административно-правовых запретов, предписаний либо дозволений со стороны самого широкого круга участников исследуемых правоотношений.
Административная юрисдикция наряду с административной юстицией и административными процедурами является неотъемлемой частью административного процесса органов государственной власти. Отличия административной юрисдикции от двух других вышеперечисленных составляющих административного процесса проявляются в том, что административная юстиция подразумевает осуществление административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных дел, «возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий» Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс]: от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (Ст. 1)., а административные процедуры -- это не содержащие правового спора административно-регламентированные действия вышеуказанных органов власти и образуемых ими учреждений, по осуществлению государственных (муниципальных) функций, в том числе посредством предоставления государственных (муниципальных) услуг [25].
Итак, административная юрисдикция является сегментом теоретической модели административного процесса [22, с. 22--24; 29]. Она может быть реализована как в судебном, так и во внесудебном «квазисудебном» порядке. Однако ей свойственны преимущественно негативные последствия для одной из сторон административно-правового спора в виде применения принудительных мер административноправового характера. При этом следует иметь в виду, что в обоих случаях целью административной юрисдикции является вовсе не позитивное управленческое регулирование, а разрешение спора административно-правовыми методами либо применение мер административного принуждения и административно-правовых санкций.
В теории права административная юрисдикция нередко исследуется и как вид деятельности государственных органов, охватывающий лишь (преимущественно) рассмотрение дел об административных правонарушениях, а также принятие решений по ним в виде назначения административных наказаний в отношение виновных лиц [19, с. 8--9; 30]. Вместе с тем такой узкий подход был вполне приемлем с учетом административного законодательства, действовавшего в самом начале XXI в. Однако спустя два десятилетия под административной юрисдикцией все чаще стали понимать, «во-первых, рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти), а во-вторых, рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях». Размышляя о второй перечисленной составляющей современного содержания административной юрисдикции, профессора М. В. Костенников, А. В. Куракин и А. М. Кононов обоснованно предложили более точное названиеэтого юрисдикционного производства -- «административно-деликтная юрисдикция». По их мнению, она и есть составная часть административной юрисдикции [15, с. 121--129].
Отдавая дань уважения прозорливости научной мысли профессора В. Д. Сорокина, являющегося одним из основоположников современной теории российского административного процесса, следует особо подчеркнуть высказанную им еще 50 лет назад идею о том, что, наряду с упомянутым производством по делам об административных правонарушениях, административная юрисдикция органов власти подразумевает совокупность иных юрисдикционных производств. В их основе лежат административно-процессуальные нормы, регулирующие деятельность «по рассмотрению индивидуальных дел в сфере государственного управления» [21, с. 149, 230].
Постепенно в науке сформировалось представление о видовом разнообразии административно-юрисдикционных производств федеральных органов. Так, наряду с производством об административных правонарушениях, О. В. Чекалина [24, с. 19], О. В. Гречкина [10, с. 22] и В. А. Поникаров [18, с. 11] выделяют дисциплинарное производство; М. В. Костенников, А. В. Куракин и А. М. Кононов -- производство по жалобам и согласительное производство;
О. В. Чекалина -- производство по административно-правовым спорам; В. А. Поникаров -- материальное производство; Д. В. Карпухин -- производство о внесудебном применении мер административного принуждения [13].
Разносторонний характер деятельности федеральных органов в процессе реализации административной юрисдикции справедливо отмечает М. В. Будылева. В частности, она указывает на весьма значительный объем разрешаемых административных дел, большое количество субъектов административной юрисдикции, а также на широту и многообразие затрагиваемых вопросов государства, общества и граждан [4, с. 13]. Проблемы деятельности различных субъектов административной юрисдикции являются предметом многочисленных научных исследований [16; 26; 30].Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента РФ [Электрон-ный ресурс]: от 21 декабря 2016 г. № 699. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Разумеется, существенные особенности проявляются и в реализации административной юрисдикции полицией МВД России. Являясь одним из федеральных органов, МВД России руководствуется Положением2, в соответствии с которым обладает полномочиями,связанными с принятием мер по предупреждению административных правонарушений (пп. 12 п. 11); организации соответствующего административно-юрисдикционного производства (пп. 38 п.11); принудительному административно-правовому воздействию (пп. 43 п. 11, пп. 44 п.11, пп. 51 п.11); обеспечению служебной дисциплины сотрудников (пп. 3 п. 11); рассмотрению обращений граждан и принятию по ним решений (пп. 96 п.11). Поскольку указанная деятельность МВД России может осуществляться как непосредственно, так и через территориальные органы внутренних дел (п. 5), последние также наделены соответствующими полномочиями, которые содержатся в Типовом положении Там же. (пп. 5, 18-19, 23-24, 28-29, 49, 57 п. 13; пп. 35 п. 19).