3
Общественный (гражданский) контроль и публичное управление
Антошин В.А.,
Ершов Ю.Г.
Цель. Исследование представляет собой концептуальное осмысление общих принципов и стандартов общественного контроля в различных сферах государственного и муниципального управления, формирования единой информационной и методической базы организации контроля, освоения международного опыта.
Методы. В представленной статье использованы: системный анализ, общенаучные методы;
· исторический и логический методы, компаративный метод с целью определения общего и особенного в анализе механизма общественного контроля;
· методы прогнозирования, синтеза, обобщения.
Особенностью методов, используемых в статье, является их тесная взаимосвязь с нормативной базой, что позволяет обеспечить взаимосвязь общественного (гражданского) контроля и публичного управления.
Результаты. Исходя из специфики объекта исследования авторами:
1. Обоснованы теоретические аспекты исследования взаимосвязи общественного (гражданского) контроля и публичного управления.
2. Дано представление о характерных особенностях западного политико-публицистического дискурса по исследуемой проблеме.
3. Предложены ряд рекомендаций по реализации широкомасштабных задач укрепления и развития механизмов общественного контроля.
4. Высказаны предложения по повышению социальной и политической активности граждан, их правовой культуры и вовлечению граждан, НКО, других субъектов гражданского общества в контроль властно-управленческой сферы.
Научная новизна. Научная новизна заключается в анализе проблем взаимосвязи публичного управления и общественного (гражданского) контроля, а также в предложенных критериях его эффективности на федеральном и региональном уровне.
Ключевые слова: критерии эффективности общественного контроля, механизм общественного контроля, общественный (гражданский) контроль, субъекты общественного контроля, формы общественного контроля.
общественный контроль муниципальное управление
Одна из самых острых и повсеместных проблем XXI века - падение доверия общества к власти. Эгоизм и коррупция правящих кланов, нежелание политиков считаться с интересами населения, закрытость принятия управленческих решений и т.п. ведут к сопротивлению действиям государства, социальной дезорганизации и нестабильности.
Общепризнано, что сегодня одним из цивилизованных и действенных средств воздействия общества на публичную власть является общественный контроль. Демократия, для того, чтобы не превращаться в пустой лозунг политической демагогии и быть насыщенной реальным содержанием, должна иметь эффективные каналы диалога и коммуникаций общества и власти, механизмы прямой и обратной связи, и, конечно же, общественного контроля. Делегирование полномочий без возможности контроля их исполнения приводит к отчуждению власти от народа. Достижение же необходимого уровня социальной солидарности требует рационального компромисса между государством и обществом. В этом компромиссе (социальном контракте) государство сознательно ограничивает свое всевластие и делит бремя ответственности за цели, средства и результаты управление со всеми заинтересованными сторонами социального контракта.
Контроль - одна из важнейших функций управления, позволяющая выявлять, предупреждать девиации, ошибки и недостатки, искать новые резервы и возможности. Контроль как стадия управленческого цикла присуща преимущественно деятельности исполнительных органов власти, именно поэтому возникает проблема ограничения самовластия и произвола чиновников. Чем более открыта работа управленческих органов и их должностных лиц обществу, тем меньше возможностей для них злоупотребления своими полномочиями. Привлекая население к участию в публичном управлении, органы власти способствуют пониманию людьми механизмов подготовки и принятия управленческих решений, знакомят с проектами и планами, приоритетами политики. Разумеется, для этого необходимо знание потребностей и интересов различных социальных групп, их восприятие целей и задач деятельности власти, предпочтений относительно используемых ресурсов и стратегий управления, вообще любой информации, касающейся принимаемых решений. Кроме того, в условиях сетевизации и фрагментации современного общества, возросших темпов его развития, государству все сложнее реагировать на весь объем общественных запросов, единолично отвечать на вызовы эпохи глобализации.
Сегодня, с учетом назревшей в современном российском обществе необходимости модернизации политической системы, повышение эффективности контроля над государственными институтами выступает как первостепенная задача, от решения которой зависит стабильность и поступательное развитие. Соответственно, возрастает необходимость концептуального осмысления общих принципов и стандартов общественного контроля в различных сферах государственного и муниципального управления, формирования единой информационной и методической базы организации контроля, освоения международного опыта.
Мировая практика свидетельствует об исторически апробированных правовых и культурных основаниях общественного контроля, включающих, в первую очередь, принципы прозрачности публичной власти и широкого участия граждан в государственном управлении. В США и странах Европы они законодательно обеспечиваются государством специальными актами о раскрытии информации, о контроле со стороны гражданских НКО, советов, комитетов при органах исполнительной власти. Важную роль играют волонтерские движения, общественные инициативы, голосования, обсуждения, петиции, экспертизы и журналистские расследования. Все большее признание получают в мировом сообществе интернет-проекты общественного контроля. Например, на сайте Белого Дома США есть раздел, посвященный петициям - Wethepeople [1].
Предварительно хотелось бы отметить концептуально важные для нашего рассуждения характерные особенности западного политико-публицистического дискурса. В отечественной литературе подчас механически используются понятия transparency («прозрачность»), accountability («подотчетность») и openness («открытость»). Они невольно приобретают характер лозунгов, а значит, становятся более понятными. Но дело в том, что «смысл этих понятий вертится вокруг одного и того же процесса - государство становится открытым для граждан, само активно движется навстречу предполагаемому желанию граждан знать, само реализует право граждан знать (right to know). Государство - в том числе и законодательно - само себя заставляет быть прозрачным, разрабатывает и реализует формы и способы обеспечения собственной прозрачности. В отличие от словосочетания «общественный контроль», где некий субъект контролирует деятельность государственных органов власти, «прозрачность» предполагает активную роль государства» [2, с. 6]. Разумеется, сохраняя реализм, ни одно из этих понятий («прозрачность», «подотчетность», «открытость») нельзя абсолютизировать - они всегда конретно-исторически обусловлены, рационально нормированы и динамичны. Например, с помощью требования прозрачности можно дискредитировать политических конкурентов, плодить бюрократические структуры, отвечающие за прозрачность, тормозить принятие и воплощение властных решений и т.п. Но чтобы этого не происходило, прозрачность публичной власти должна быть сопряжена с действительным участием и ответственностью граждан за контроль, выработку и реализацию решений.
В Европейском Союзе сложились четыре основных формы общественного контроля:
· опросы общественного мнения, подписание петиций и предложений от общественных объединений, союзов и др. Например, с мая 2012 действует «Европейская гражданская инициатива» (The European Citizens Initiative), отправляющая на рассмотрение Еврокомиссии петицию, организационное или правовое предложение. Условие - их поддержка не менее чем одним миллионом граждан ЕС, представляющих, по крайней мере, одну четверть государств ЕС, в области, где государства-участники имеют полномочия на общеевропейском уровне. «После Комиссия либо принимает, либо отклоняет внесенное предложение. На настоящий момент количество одобренных проектов существенно превосходит отклоненные. В первый раз миллион подписей был собран в марте 2013 года на проект «Право на воду», требующий включить воду и канализацию в число прав человека» [2, с.99]
· общественные консультации, обсуждающие, комментирующие и оценивающие правительственные или муниципальные проекты. Они могут быть инициированы как чиновниками, так и самими гражданами, желающими, чтоб их мнение было учтено. Общественные консультации могут проходить в форме открытой общественной встречи всех заинтересованных сторон, в виде закрытого слушания с участием представителей общественности, в письменном виде или в Интернете. Специфика этого жанра - в ограниченности времени обсуждения, приуроченного к определенному сроку принятия решения.
В последние годы в западной политической и управленческой практике все большее распространение приобретает такая форма реализации общественного контроля как коллаборации (ситуативные совместные действия) в Интернете. Не знакомые друг с другом граждане обсуждают и предлагают различные оценки, предложения и решения. Коллаборации требуют открытости по отношению к другим пользователям используемой информации, в то же время не подразумевает коллективного и компромиссного решения - они не усредняют, они агрегирует, создавая решение людьми, самостоятельно приходящими к выводам, полагающимися на собственную информацию.
Как системная процедура, коллаборация требует определенных условий: наличие системы, выигрывающей от коллективного интеллекта, достаточного количества активистов с необходимыми компетенциями и значимыми мотивациями, прозрачности обсуждения.
Коллаборация не подменяет участие (партиципацию) как реализацию общественного контроля над государством. Это общественный контроль в целях оптимального решения проблем самого общества. Достоинство коллаборативных решений - в их применимости к проблемам любого типа и содержания в обществе Интернета, в их открытости и динамичности. Встающие сегодня перед органами власти социальные задачи зачастую слишком сложны и объемны для решения их одним ведомством или агентством. Коллаборация же, объединяя неограниченное число специалистов, делает решение проблем более простым, эффективным и дешевым. Помогая, в рамках системы публичного управления эффективно решать задачи, она еще и вовлекает массы в решение общественных (государственных) задач, делает их одновременно и субъектом, и объектом общественного контроля, требует мотивации участия, и является ее источником.
Социальные сети связывают пользователей наличием особенной мотивации для принятия коллективных решений, объединением вокруг задач, требующих политического и социального решения. События последних лет ясно показали важную роль коллабораций в критические моменты политической жизни (выборы, революции и т.д.) Сети волонтеров, группы помощи и т.п. могут серьезно влиять на социальные процессы. В то же время стоит помнить, что вмешательство Интернета в процессы управления не всегда конструктивно. «Недавние идеалистические представления об Интернете как об источнике бесконечных возможностей и свободы постепенно сменяются более зрелыми рефлексиями. Давая бесконечный доступ к информации, он приводит очень скоро к размножению информационного шума и мусора. Интернет всегда проявляет себя двояко - одновременно способствуя как укреплению ценностей человеческого общества, так и их разрушению [2, с.172].
· дискуссионные площадки и форумы (конференции, гражданские жюри т.п.), предназначенные для совместного принятия решений по разнообразным политическим вопросам представителями общественности, экспертами и чиновниками. Примером служит ресурс YourvoiceinEurope, который показывает, каким образом можно принять участие в формировании политики Европейского Союза [3]. Опыт развития общественных обсуждений в Западной Европе и США показывает, что с их помощью значительно повышается аргументированность решений, в том числе при отклонении проектов;
· интерактивный диалог через социальные сети между общественными организациями и органами власти различного рода. Хорошим примером здесь может служить Европейская сеть по информации и надзору за окружающей средой, представляющая из себя партнерскую сеть из экспертов 39 государств, около 300 национальных агентств по охране окружающей среды, в том числе и отдельных граждан.
В ряде современных государств происходит институциализация деятельности общественных советов при органах публичной власти. Все большее распространение приобретают организации, подобные российской Общественной палате. Ее аналоги существует во многих странах: во Франции - Социальный и экономический совет, состоящий из представителей различных профессиональных групп, в Голландии, в Австрии, Общественная палата Казахстана, в Узбекистане создан Общественный фонд поддержки НКО и иных институтов гражданского общества, Общественный совет в Армении [4, с. 275-277].
В Европе, как правило, общественные законодательные инициативы реализуется через референдумы, преимущественно на региональном уровне, реже - на национальном уровне или по узкоспециализированным вопросам. Например, Швейцария активно использует данную форму: с 1848 года по 2008 год было проведено 162 референдума на федеральном уровне. Действенной формой общественного контроля, как уже отмечалось, являются журналистские расследования, особенно в США. Показав высокую результативность, журналистские расследования переросли в обычную практику СМИ. Так, разоблачения журналистов сыграли значительную роль в борьбе с коррупцией в Италии в конце 1980-х - начале 1990-х годов.