Широкое распространение в качестве форм общественного контроля во многих странах по-прежнему имеют традиционные публичные гражданские акции, такие как собрания, митинги, демонстрации, пикетирования, забастовки и т.п.
Важнейшими формами общественного контроля признаны институты отзыва и отстранения от должности чиновников и депутатов, роспуска органов публичной власти.
За рубежом набирает популярность гражданское вето, или аброгативный референдум. Гражданское вето - институт непосредственной демократии, дающий гражданам возможность отклонять принимаемые представительным органом публичной власти правовые акты, их отдельные положения путем голосования на референдуме [5, с. 240].
Практики общественного контроля в современной России свидетельствуют, что целостная система контроля в стране еще не сложилась. Факты коррупции, произвола чиновников и правоохранителей, непродуманные и неэффективные управленческие решения, вызывающие негативное отношение населения и т.п. говорят о неразвитости институтов контроля. Возникает обычный парадокс социального реформирования: мировой опыт контроля общества над государством говорит о зависимости его успеха от наличия развитого гражданского общества, но всевластие бюрократии и авторитарность политического режима подавляют в зародыше самостоятельные инициативы общества и граждан. Теоретически этот парадокс неразрешим, но он разрешаем практически - через совместные усилия ответственной публичной власти и общественных организаций по формированию системы социального контроля публичной власти.
Контроль в сфере публичной власти можно разделить на два вида. Государственный или внутренний контроль, осуществляется непосредственно органами государственной власти и местного самоуправления в отношении собственных чиновников. Внешний - контроль со стороны общества над государственным аппаратом и принятием государственных решений. Сущность любого вида контроля заключается в анализе причин отклонений, выявленных в ходе контрольной деятельности, предложениях по улучшению системы управления с целью предотвращения возможных ошибок в дальнейшем, формировании условий для повышения эффективности системы управления в целом.
Но внутриведомственный контроль на государственной и муниципальной службе не может обеспечить объективной информации о деятельности органов власти и должностных лиц. Подчас непреодолимыми препятствиями становятся карьеризм, круговая порука, фаворитизм, патрон-клиентные связи и т.п., ведущие к сокрытию недостатков, ошибочных и непродуманных решений, коррупционных преступлений, самодовольства. Поэтому контрольные органы, подчиненные той или иной ветви власти, в значительной степени ограничены в своих расследованиях, не говоря уже о том, что контролеры могут использоваться в неблаговидных целях расправы.
В литературе порой встречается терминологическая путаница в употреблении понятия общественного и гражданского контроля, в связи с чем возникает необходимость уточнить их содержание и соотношение.
В докладе Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в России за 2011 г., понятия - гражданский и общественный контроль отождествляются. Отмечается, «что гражданский (или общественный) контроль представляет собой систему мероприятий и мер, осуществляемых по инициативе граждан, направленных на улучшение качества разрабатываемых, принимаемых и реализуемых властных решений, повышение эффективности деятельности органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций и учреждений с целью соблюдения общепризнанных норм международного права и национального законодательства указанными органами, организациями и их должностными лицами» [6, с.66]. Аналогично, на стадии разработки Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» данные понятия также не разводились. Это четко видно в Концепции Федерального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации», где в самом названии данного документа уже заложено отождествление общественного и гражданского контроля.
Российский исследователь Р.Э. Арутюнян в своем подходе по сути объединяет общественный и государственный контроль: «общественный контроль в современной России… находит свое выражение через специальный публично-властный механизм, характеризующийся самоорганизацией населения и государственной политикой по реализации контрольной функции управления, на основе сочетания интересов общества и государства» [7, с. 23].
В определении общественного контроля В.В. Гончаровым и Л.И. Ковалевой («механизм осуществления обществом в целом или его отдельными индивидами учета и оценки формирования и функционирования общественных институтов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятельности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и результативности данного воздействия» [8, с. 72] общественный контроль понимается предельно широко - как свойство общества в целом, играющее роль одной из его основных функций. Подобная широта оборачивается расплывчатостью, сводящей контроль к общественному мнению, и отсутствием оснований организации гражданского контроля. Очевидно, что социальный контроль как контроль общества за функционированием социальных институтов различного типа - более общее понятие, нежели гражданский (или общественный) контроль, направленный на контроль определенной сферы функционирования общества - государственного сектора в рамках взаимодействия между государством и гражданским обществом.
Здесь более точна Е.В. Клиньшанс, отмечающая, что «институт гражданского контроля как часть института общественного контроля в отличие от последнего является организационно оформленной, нормативно закрепленной и постоянно воспроизводимой системой действий некоммерческих организаций, устанавливающих ограничения на действия органов государственной власти и местного самоуправления путем принятия собственных обязательств в процессе реализации общественных интересов» [9, с.16]. По контексту видно, что под общественным контролем понимается социальный контроль вообще.
С.М. Зубарев называет общественным контролем «системную деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению»[10, с. 11-12]. В данном случае автор подразумевает, по сути, гражданский контроль. Аналогично, Н.Н. Кулешова предлагает определять общественный контроль как «негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан (т.е. субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц» [11, с. 21].
Наконец, О.С. Забралова, рассматривая развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти, определяет данное понятие «как деятельность институтов гражданского общества и граждан по проверке соблюдения требований законодательных и иных нормативных правовых актов, а также устранение выявленных нарушений путем обращения, как в уполномоченные государственные органы, так и к общественному мнению» [12, с.13], то есть, отождествляет общественный и гражданский контроль.
В статье 4 Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» указывается: общественный контроль -- это «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» [13].
Таким образом, в научной литературе с большинство современных исследователей сходятся во мнении, что общественный контроль - это деятельность, прежде всего институтов гражданского общества и отдельных граждан. Именно в связи с этим он и является гражданским контролем. Его задачами является: установление соответствия действий органов государственной власти и местного самоуправления нормам действующего законодательства, а также исправление обнаруженных нарушений.
Субъектами гражданского контроля могут выступать как отдельные граждане, так и их объединения, они не наделены властными полномочиями, действуют либо через соответствующие государственные органы, либо формируя общественное мнение. Следовательно, его субъектами не могут быть органы публичной власти. В тоже время, именно гражданский контроль непосредственно представляет интересы граждан, общественных групп или общественных объединений в любой сфере жизнедеятельности. Общественный контроль является конституционно-правовым институтом, неотъемлемым элементом демократической модели общества, выступает в качестве средства и гаранта обеспечения законности. Он позволяет существенно усилить закрепленные на уровне конституционного законодательства, но с большим трудом реализующиеся на практике принципы разделения властей, верховенства права, народовластия, приоритета прав человека и т. д.
Общественный (гражданский) контроль как вид социального контроля является функцией гражданского общества и способом привлечения населения к управлению обществом и государством. Он на деле реализует демократию, поскольку вовлекает население в государственное управление, позволяет активно влиять на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
Долгожданный Федеральный закон ФЗ №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» способен поднять потенциал гражданского контроля в стране на новый уровень. С одной стороны, закон, принятый как рамочный, не вносит революционных изменений, содержит предусмотренные ранее законодательством механизмы контроля, не добавляет новых субъектов контроля. С другой стороны, он необходим для систематизации разрозненных форм контроля, для комплексного развития института общественного контроля.
Например, на площадке Открытого правительства активно внедряются механизмы гражданского контроля: утвержден Стандарт формирования и работы общественных советов при органах власти для обеспечения их эффективности и независимости, организована «Школа общественного контролера» в сфере госзакупок, формируются советы потребителей на федеральном и региональном уровнях для контроля над деятельностью субъектов естественных монополий.
В ряде субъектов РФ приняты региональные законы об общественном контроле, а во многих субъектах, в том числе и в Свердловской области, уже обсуждаются законопроекты, которые должны определить особенности его осуществления с учетом специфики региона.
К сегодняшнему дню абсолютное большинство субъектов РФ создали Общественные палаты, в том числе и в муниципальных образованиях. Правда, как показало исследование по Свердловской области, их работа не отличается особой активностью.
На региональном уровне активно создаются общественные и консультативные органы по актуальным для регионов вопросам. Опять же, не во всех субъектах РФ деятельность по созданию данных механизмов идет одинаково интенсивно. Текущее законодательство предусматривает возможности создания ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля. Так, 7 июля 2014 года состоялся учредительный съезд «Российской ассоциации общественного контроля», которая призвана «осуществлять координацию субъектов общественного контроля». Главные задачи ассоциации: сформировать стандарты общественного контроля во всех сферах жизни и консолидировать все профильные структуры -- от Общественных палат регионов до общественных организаций. Потенциал деятельности данной ассоциации значителен, поскольку обмен опытом и сотрудничество - верный путь повышения эффективности гражданского контроля.
В российских регионах стали активно развиваться диалоговые площадки, закономерно показавшие, что результативность их работы напрямую зависит от доверия общественных экспертов и населения, реальных возможностей влияния на процесс принятия властных решений.
Экспертным советом при Правительстве РФ разработана и утверждена распоряжением Правительства РФ 30 января 2014 года Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. Документ закрепляет 10 механизмов открытости -- от планов министерств и работы с экспертами до открытых данных и взаимодействия с общественными советами. Кроме того, в Концепции поставлена задача внедрения принципов открытости в территориальных подразделениях министерств и ведомств.
Одно из важнейших направлений развития гражданского контроля в Российской Федерации сегодня - это создание специального электронного ресурсного центра (единого Интернет-портала), способного функционировать по принципу «одного окна». Такая работа уже ведется. В регионах самими НКО, либо НКО при поддержке властных структур создаются специализированные интернет сайты, на которых выкладывается информация о действующих организациях некоммерческого сектора. Данные порталы могут использоваться органами власти при формировании диалоговых площадок в субъектах РФ, примерами чего могут считаться Липецкая, Свердловская и ряд других областей.